Развитие современных концепций государственного управления

1.3 Рынок и государственный  менеджмент

 В теории государственного  менеджмента рыночные модели  регулирования взяты за основу. Рыночная модель поведение считается  приемлемой для государственных  служащих всех уровней. Мотивация  и оценка их деятельности строится как если бы они были участниками операций на рынке. Сама структура организации управления публичным сектором рассматривается по аналогии со структурой организации бизнеса. Государственное управление, по мысли сторонников рыночного подхода, должно быть предпринимательским. Общие установки предпринимательского управления формулируются следующим образом:

(1) Утверждается, что с точки зрения менеджмента нет существенных различий между публичным и частным секторами, а следовательно, публичными и частными организациями можно управлять более-менее одинаково.

(2) При новой организации управления необходимо переходить от оценки эффективности процесса управления к оценке эффективности результата управления, а следовательно, к сокращению затрат и к повышению прибыльности государственных организаций.

(3) Менеджериальное управление государственным сектором и публичным сектором в целом должно сопровождаться понижением роли управленческого контроля одновременно с развитием усовершенствованной отчетности, мониторинга и механизмов ответственности.

(4) Новый государственный менеджмент подчеркивает идею необходимости преобразования больших бюрократических структур в полуавтономные агентства, отличающиеся высокой степенью подвижности, способностью к конкуренции и склонностью принимать рискованные решения. Одновременно необходимо отделение коммерческих функций от некоммерческих и политико-консультативных функций от функций предоставления услуг и регуляторных функций.

(5) Государственное управление при организации общественных услуг должно отдавать приоритет частному бизнесу, конкурентному снабжению и контрактной системе. При этом необходимо переходить от традиционных долговременных и плохо специфицированных контрактов к кратковременным и более определенным контрактам.

(6) В государственном управлении необходимо использовать практику менеджмента, которая касается кратковременных трудовых соглашений, развития стратегических планов, корпоративных планов, соглашений об эффективности деятельности, введения системы оплаты за качество, развития новых менеджериальных информационных систем, заботы о корпоративном имидже.

(7) Большое внимание в новом государственном менеджменте уделяется денежным предпочтениям; что касается этических проблем,  государственной службы и статусных ценностей, то им уделяется меньшее внимание. Следует, однако, отметить, что этические ценности менеджериализма отнюдь не забываются.

(8) Отношение к потребителю  общественных услуг предполагает  рыночные характеристики. К потребителю  относятся как к покупателю  общественных услуг со всеми  отсюда вытекающими последствиями[3,с.75].

 

1.4 Новый подход к организации

 Основными для организации в государственно-административном управлении считались следующие признаки: (1) Большой размер исключает в целом построение отношений на основе межличностных взаимодействий. Хотя в теориях и указывалось на наличие неформальных организационных структур внутри формальной организации, но они не являлись определяющими для целей и предназначения последней. (2) Формализация проистекает из размера организации и означает, что процедуры, управление и взаимоотношения в организации строились на основе писаных норм, которые являлись относительно стабильными и четко структурированными для различных организационных уровней, выполняя функцию ранжирования отношений и решений. (3) Рациональность связана с необходимостью определения целей организации и соответствующих ресурсов для их достижения. Она обозначает такой порядок в организации, который соответствует структуре ее целей, когда каждая отдельная цель единицы организации подчиняется общей ее цели. (4) Иерархическая структура проистекает из субординации целей организации и означает существование различных уровней полномочий для различных ее уровней. Чем выше уровень организации, тем выше полномочия и ответственность. (5) Специализация составляющих подструктур и членов, которые распределены в соответствии либо со спецификой деятельности (разделение труда), либо в соответствии с качествами индивидов (социальная специализация). Организационная теория государственно-административного управления сосредоточивалась скорее на внутренней структуре организации и ее функциях. Частые изменения организационной структуры управления в государстве, как считалось, не способствуют хорошему управлению. Принцип стабильности организации считался более предпочтительным.

Включение рыночных механизмов в управление общественными делами меняет отношение государственной  организации и окружающей ее среды. Считается, что организация становится более чувствительной к среде, отзывчивой к нуждам населения, настроенной  на качество услуг и публичных  благ, ею предоставляемых. В связи  с этим меняется отношение ко всем основным организационным принципам  управления — иерархии, формализации, специализации, централизации.

Основной акцент при реформировании административно-государственного управления на пути внедрения менеджерных методов и структур ставится на децентрализации и деконцентрации. Принцип децентрализации предполагает делегирование полномочий и ответственности нижним уровням управления. Принцип деконцентрации означает создание множества независимых агентств и ослабление иерархических связей. Хотя введение этих принципов порождает новые проблемы, тем не менее они широко используются в современных административных реформах[10,с.32].

 

1.5 Оценка государственного  управления: эффективность

Одним из коренных вопросов в концепции нового государственного менеджмента выступает обоснование  эффективности управления. Понятие  «эффективность» здесь приобретает  экономический характер.

Что означает понятие «эффективность»  применительно к государственному управлению? В самом общем виде можно говорить об эффективном государственном  управлении, если оно обеспечивает удовлетворение общественных потребностей. Однако здесь мы сразу же вступаем в область споров относительно понимания  общественных потребностей различными группами и политическими силами.

В концепции нового государственного менеджмента понятие эффективность  играет существенную роль. Во-первых, речь здесь идет об экономическом понимании  эффективности: «Главной идеей "государственного, менеджмента" в западноевропейских государствах, по- видимому, является эффективность, даже в более узком смысле — экономическая эффективность. Во- вторых, оценка деятельности осуществляется не по уровню активности соответствующих структур управления, а по результату, как говорят, «на выходе». Государственный менеджмент есть «управление, ориентированное на результаты». В-третьих, новый государственный менеджмент включает понятия производительности и экономичности в деятельность государственного управления. Это означает, что при сокращении государственных затрат результат деятельности государства должен возрастать[12,с.94].

Таким образом, концепция  нового государственного менеджмента, развитая в 80–90-е годы, подвергается серьезной критике за ее экономизм, отсутствие интереса к этическим  проблемам, квантитативный акцент в  оценке государственного управления, умаления значения специфики публичной сферы. Тем не менее, эта концепция была в основе административных реформ во многих странах; она явилась действенным ответом на кризис бюрократической модели управления, административного государства и затратного характера государства всеобщего благосостояния. Сегодня ясно, что новый государственный менеджмент не является панацеей при решении всех проблем государственного управления, но он занял свое место в ряду теорий и практики современного управления публичной сферой.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Концепция политических  сетей

2.1 Общие методологические  установки концепции политических  сетей

В последние годы влиятельным  в исследовании государственного управления стало концептуальное направление, в основе которого лежит понятие  «политическая сеть». Концепция  политических сетей стартовала с  той же основной идеи, как и новый  государственный менеджмент: современному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей, есть настоятельная потребность  изменить иерархическое администрирование  на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках  новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей  пытается обосноваться, учитывая коммуникативные  процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных  государств.

Теория политических сетей  в качестве базовых идей включает в себя часто не являющиеся самоочевидными и не лежащие на поверхности идеи. Их следует прояснить, чтобы провести четкую линию между новым государственным  менеджментом и теорией политических сетей. В Великобритании, как подчеркивают Родес и Марш, концепция политических сетей выросла из теории меж организационных отношений. Вообще, концепция политических сетей имеет ряд источников и отправных точек: организационная социология и академическая теория бизнес-администрирования; социальный структурный анализ; институциональный анализ, теория общественного выбора и Нео менеджеризм. Концепция политических сетей вписывается также в контекст философской дискуссии между либералами и коммунистами на Западе. Но смысловые значения многих высказанных в предыдущих теориях идей становятся сегодня новыми, так как они включены в новый «текст» управленческой теории 90-х годов[6,с.7].

Сетевой подход к государственному управлению является не только отражением споров, которые ведутся между  представителями различных управленческих теорий, но и ответом на изменения условий, в которых осуществляется управление общественными делами. Экология публичного управления за последние десятилетия существенно изменилась, что заставляет искать новые модели управления помимо рыночных и иерархических административных. Выросшая плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска, возросшее влияние международного фактора на внутреннюю политику государства, информатизация общества, падение доверия населения к центральным органам управления — это и многое другое привело к пересмотру традиционных управленческих подходов, особенно тех, где умалялись особенности публичной сферы, как, например, в новом государственном менеджменте, который получил даже наименование не тейлоризма. Кратко основные положения теории политических сетей сводятся к следующему:

Во-первых, теория политических сетей реконструирует отношения  между государственным управлением  и современным обществом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффективного управления, она  включает в себя рост сложности в  качестве необходимой предпосылки  построения управления. Особенно значимым является то, что политические сети открывают правительство перед  обществом. Концепция политических сетей относится к концепциям среднего уровня, т.е. в ней раскрываются отношения не между собственно обществом и государством, а между управленческими структурами и общественными и бизнес ассоциациями.

Во-вторых, теория политических сетей восстанавливает связи  между управлением и политикой. В отличие от нового государственного менеджмента она проявляет интерес  к политической сцене. Концепция  политических сетей в этом отношении  включает в рассмотрение широкий  спектр политических проблем. Не случайно, что многими исследователями  подчеркивается ее несомненная связь  с политической наукой, а внутри нее — связь с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической линии. Концепция политических сетей меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики: (1) в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики, при сетевом подходе государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из факторов производства политических решений; (2) в противоположность идее относительной независимости государства в политике, в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве «сцепленных» с другими агентами политики и вынуждены вступать в обмен своими ресурсами с ними; (3) в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход предлагает новый тип управления — «руководство».

В-третьих, ученые, которые  разрабатывают теорию политических сетей, включают в свои размышления  моральное измерение управления и процесса производства политического  решения. Это означает, что данная теория государственного управления близка к политической фи¬лософии и ценностно-ориентированному.

В-четвертых, хотя понятие  «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи и отношения  составляют ключевой пункт рассмотрения.

В-пятых, в теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте  отношения «цели — средства», а в аспекте отношения «цели  — процессы». Хотя и здесь оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению каких-либо общественных потребностей, часто строится по качественным параметрам этого удовлетворения[10,с.42].

2.2 Понятие «политические  сети»

По вопросу определения  понятия «политическая сеть»  между исследователями нет особых споров. В целом ясно, что это  понятие может быть сформировано путем определения участников, составляющих сеть, и характера отношений между ними. В отличие от понятий «система» или «структура» здесь акцент ставится на активном и осознанном взаимодействии факторов, формирующих политическое решение и участвующих в его выполнении. Вместе с тем и рынок, и традиционное иерархическое управление не исключают этой активности и осознанности участников формирующихся связей. Следовательно, политические сети должны обладать какими-то качествами, которые отличали бы их как новую форму управления.