Сущность бюджета в национальной экономической системе

Так, доля суммарной задолженности  в ВВП снизилась с 5,24% ВВП в 2004 г. до 3,48% ВВП в 2005 г. Доля задолженности в федеральный бюджет также заметно снизилась – с 4,7% ВВП до 3,03% ВВП. Это произошло в основном за счет снижения задолженности по налогу на прибыль – с 1,36% до 0,84% ВВП и налогу на добавленную стоимость – с 2,45% до 1,44% ВВП.

Объем задолженности  по остальные налогам, указанным в табл. 2.3 снизился не столь значительно. Если же рассмотреть динамику задолженности по основным налогам, то следует также отметить, что по итогам 2005 г. она оказалась на самом низком уровне за последние 4 года, что может быть обусловлено как улучшением налогового администрирования, так и повышением налоговой дисциплины налогоплательщиков.

 

2.3. Расходы бюджетной системы РФ

 

В связи с изменением бюджетной классификации РФ с 1 января 2005 г. не представляется возможным провести сопоставление основных расходных статей бюджетной системы за 2005, 2004 гг. и более ранние периоды. В связи с этим будут последовательно представлены данные до 2004 г. и фактическое исполнение бюджетов всех уровне в 2005 г. Основные характеристики расходной части бюджетов РФ всех уровней в 2002–2004 гг. представлены в табл. 2.4.

Таблица 2.4

Расходы федерального, территориальных  и консолидированного бюджетов

в 2002–2004 гг. (% ВВП)

 

Основные статьи расходов федерального, консолидированного и территориальных бюджетов РФ в 2005 г. в соответствии с новой бюджетной классификацией представлены в табл. 2.5.

 

 

 

 

Таблица 2.5

Расходы федерального, консолидированного и территориальных 

бюджетов в 2005 г. (% ВВП)

 

Сопоставляя данные за 2004 и 2005 г., можно видеть, что доля расходов консолидированного бюджета РФ в  ВВП оказалась несколько ниже. Так, по итогам 2005 г. расходы консолидированного бюджета составили 27,4% ВВП против 27,8% ВВП годом ранее. Расходы федерального и территориального бюджетов РФ в 2005 г. составили 16,2% ВВП и 13,6% ВВП против 16,1% ВВП и 14,1% ВВП за 2004 г. Таким образом, по итогам прошедшего года можно констатировать некоторый рост расходов консолидированного и федерального бюджета РФ на фоне снижения расходов территориальных бюджетов.

Если проанализировать основные разделы консолидированного бюджета в 2005 г., то из представленной таблицы видно, что наибольший объем  финансирования приходился на такие разделы консолидированного бюджета РФ как «Образование» (3,7% ВВП), «Межбюджетные трансферты», «Общегосударственные вопросы» и «Национальная экономика» (по 3,5% ВВП).

Доля расходов в ВВП  на национальную оборону, а также  национальную безопасность и правоохранительную деятельность составила 2,7% ВВП, на здравоохранение и спорт – 2,6% ВВП, на социальную политику – 2,4% ВВП, на жилищно-коммунальное хозяйство – 2,2% ВВП.

Несмотря на различия в бюджетной классификации, применяющейся  в 2004 и 2005 гг., можно сравнить отдельные  разделы или подразделы консолидированного бюджета РФ. Так, суммарные расходы по подразделам «жилищное хозяйство» и «коммунальное хозяйство» раздела «Жилищно-коммунальное хозяйство» составили 1,31% ВВП против 1,66% ВВП в 2004 г.

Таким образом, финансирование соответствующих подразделов рассматриваемого раздела расходной части консолидированного бюджета в 2005 г. было несколько сокращено. Доля расходов в ВВП по основным подразделам раздела «Образование» в 2005 г. не изменилась и составила, как и годом ранее, 3,16% ВВП. Расходы по подразделам «здравоохранение» и «спорт и физическая культура» выросли по отношению к соответствующему показателю за 2004 г. и составили около 2,2% ВВП (1,8% ВВП в 2004 г.). Сопоставление других подразделов основных разделов расходной части консолидированного бюджета, указанных в табл. 2.5, не представляется возможным в связи с существенным изменением классификации учета тех или иных видов расходов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Основные направления совершенствования  функционирования бюджета Российской Федерации

3.1. Основные  направления реструктуризации бюджетного  сектора

 

О необходимости  системной реформы бюджетного процесса говорилось уже неоднократно, но по разным причинам не удавалось подойти к решению этой проблемы вплотную. Сегодня совершенно очевидно, что любые предпринимаемые структурные изменения бюджетного процесса упираются в сложную и громоздкую систему бюджетных учреждений (речь идет об учреждениях, финансируемых из федерального бюджета).

Суть нового подхода и изменений проста: не расходы ради расходов, а расходы ради достижения конкретных результатов в тех сферах, где государство является более эффективным, чем рыночный сектор. Для достижения этой цели необходимо решение четырех основных задач:

1. оптимизация сети бюджетных учреждений, что возможно сделать уже в условиях действующего законодательства.
2. Вторую и третью задачи можно объединить в одну группу - это реорганизация бюджетных учреждений и внедрение новых форм финансирования. Эта задача, безусловно, более сложная, диктует необходимость внесения изменений в действующее, включая и бюджетное законодательство. Этим необходимо заниматься на системной основе, и Министерство финансов планирует внести поправки в Бюджетный кодекс.
3. разработка и использование методов финансирования, ориентированных на результат.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день в бюджетной сфере, финансируемой из федерального бюджета, существуют значительные вертикальные диспропорции. Предполагается, что большая часть из них будет ликвидирована после проведения работы по разграничению полномочий.

Помимо вертикальных имеются и горизонтальные диспропорции. На сегодняшний день 35% учреждений образования, которые финансируются из федерального бюджета, не находятся в ведении Министерства образования и науки РФ. 75% больниц, поликлиник, домов отдыха и санаториев также находятся не в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Конечно, в некоторых случаях это необходимо, но ситуация в таком состоянии не должна оставаться в неприкосновенном виде. Безусловно, некоторые федеральные органы сохранят за собой такие учреждения. Однако необходимо провести инвентаризацию этой сети, предпринять все возможные шаги и принять необходимые решения для того, чтобы система стала более управляемой, чем сейчас.

20% получателей средств  федерального бюджета на сегодняшний день — это учреждения, которые подведомственны более чем трем распорядителям бюджетных средств. В основном это относится к силовым министерствам. Несмотря на то, что эту сферу сложнее реформировать, она не такая мобильная, как, например, социальная сфера, тем не менее, по нашему мнению, и здесь есть резервы для оптимизации управления расходами.

Необходимо обратить внимание на еще одну проблему —  внебюджетные средства главных распорядителей средств федерального бюджета. В большинстве ведомств можно найти учреждения, которые на сегодняшний день вовсе не получают средств из федерального бюджета, но при этом федеральный бюджет в полном объеме несет субсидиарную ответственность по их обязательствам. Сегодня для их реорганизации нет правовой базы, однако, само выявление таких учреждений — существенный шаг в подготовке реформы бюджетного сектора.

Тем не менее, оптимизация  бюджетной сети не решит основной проблемы — неопределенности и внутренней противоречивости нынешнего статуса бюджетных учреждений. С одной стороны, государство несет субсидиарную ответственность по их обязательствам и должно включать в доходы и расходы бюджета их внебюджетные средства, с другой, бюджетные учреждения, практически без ограничений, распоряжаются внебюджетными средствами, имея «параллельную» смету. В результате одни из них оказываются сверхобеспеченными, т.к. главные распорядители не корректируют сметы в зависимости от объема средств, зарабатываемых бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении, другие — практически неспособными, из-за недостатка чисто бюджетного финансирования, к выполнению своих функций. При этом для одних режим бюджетного учреждения — очень мягкий, для других — слишком жесткий.

Для решения этой проблемы предполагается сохранить статус бюджетных учреждений только за теми, которые действительно нуждаются в административном контроле и сметном финансировании.

Большинство же бюджетных  учреждений со временем должно быть преобразовано в организации других организационно-правовых форм, которые не будут входить в реестр получателей бюджетных средств. Это не значит, что они будут лишены бюджетного финансирования — государство будет оплачивать предоставляемые ими услуги, но не будет нести по обязательствам этих организаций субсидиарной ответственности.

Таким образом, в процессе реформы будут параллельно идти процесс организации и становления мониторинга бюджетной сети, а также подготовка соответствующей нормативно-правовой базы. Работа будет строиться таким образом, чтобы осуществлялся постепенный переход к новому методу бюджетного планирования — бюджетированию, ориентированному на результат. В отличие от традиционного подхода, на первое место здесь выдвигается планирование и контроль результатов на основе сопоставления эффективности тех или иных бюджетных программ и предоставление достаточно широких полномочий распорядителям и получателям бюджетных средств. Основное условие для внедрения этого метода — четкая формулировка целей и задач деятельности органов государственной власти и показателей, характеризующих их выполнение.

 

3.2. Совершенствование  налоговой политики в стране

 

Основным показателем  качества налоговой политики нередко  считают общий уровень налоговой  нагрузки. Именно по нему обычно судят о прогрессе в проведении налоговой реформы, с его снижением связывают надежды на ускорение экономического роста. Такой взгляд представляется крайне упрощенным — на самом деле не меньшее, если не большее значение имеет структура налоговой системы: набор используемых налоговых инструментов, соотношения ставок и формы налогового администрирования. Широко понимаемая налоговая политика играет ключевую роль в формировании структуры экономики, как за счет распределения между секторами прибыли остающейся после налогообложения, так и за счет формирования системы стимулов.

Прежде всего, налоговая  политика тесно связана с ценовой. Причем это относится не только к  естественным монополиям, где государство  прямо регулирует цены, но и к другим сферам. Так, наш анализ показал, что уровень внутренних цен на нефть определяется их экспортными ценами за вычетом дополнительных транспортных издержек и экспортных пошлин. С учетом этих факторов поставки на экспорт и на внутренний рынок равновыгодны производителям. Экспортные пошлины определяют не только общий уровень внутренних цен, но и их зависимость от внешней конъюнктуры. При высоких мировых ценах на нефть из каждого доллара их повышения 40 центов изымается в виде экспортных пошлин и, говоря упрощенно, на 60 центов растут внутренние цены (если не вступают в силу дополнительные транспортные ограничения).

В настоящее время  как регулируемые цены на газ и  электроэнергию, так и внутренние цены на нефть ниже экспортных. Как  известно, сравнительно низкие внутренние цены на энергоносители остаются одним из главных предметов обсуждения на переговорах о вступлении России в ВТО. Однако важнее не это, а то, что использование низких цен искажает систему ценовых сигналов и ведет к общему снижению эффективности экономики. Оно, во-первых, смещает структуру производства в сторону более энергоемких отраслей и видов продукции и, во-вторых, ослабляет стимулы для энергосбережения, перемещая ресурсы от предпочтительных в долгосрочной перспективе мер по более рациональному использованию энергии к ее дополнительному производству. Представляется, что без таких стимулов невозможно преодолеть сложившийся огромный разрыв в энергоэффективности российской экономики по сравнению с ведущими странами мира. Именно от этого будет зависеть долгосрочная конкурентоспособность России в международном разделении труда.

При обсуждении политики регулирования цен естественных монополий обычно выдвигаются два  вида аргументов против их повышения:

1. Повышение цен негативно скажется на конкурентоспособности российской продукции. На  предполагаемом  влиянии  цен  на  конкурентоспособность основана и аргументация партнеров России на переговорах о вступлении в ВТО.
2. Повышение цен перераспределяет ресурсы в пользу естественных монополий, где они неэффективно используются.

При всех различиях эти аргументы объединяет то, что ценовая политика рассматривается в отрыве от налоговой. Если рассматривать их совместно, то оказывается, что это не вопрос развития электроэнергетики и газовой отрасли и даже не столько вопрос конкурентоспособности, сколько проблема структурной политики. Если мы считаем оправданным удорожание продукции естественных монополий, но не хотим увеличивать ее рентабельность, то цель может быть достигнута одновременным повышением цен и налогов в этих отраслях. Полученные при этом дополнительные бюджетные доходы позволяют тогда в целом полностью компенсировать снижение конкурентоспособности за счет роста затрат, поскольку на такую же сумму могут быть снижены другие налоги. Иными словами, совместное регулирование цен и налогов позволило бы улучшить структуру российской экономики без немедленного ущерба для ее общей конкурентоспособности и с большой пользой для конкурентоспособности с точки зрения долгосрочной перспективы за счет усиления стимулов для энергосбережения.

Рассмотрим некоторые уроки налоговой реформы с точки зрения их влияния на структуру экономики.