Формирование доходов местных бюджетов

Гражданский кодекс.

Гражданским Кодексом РФ, а по сути, - эконо­мической конституцией страны (ст. 215), вводится понятие муниципальной казны, в состав которой входят средства местного бюджета и иное муници­пальное имущество, не закрепленное за муници­пальными предприятиями и учреждениями.

Для реализации права на равноправную хозяйственную деятельность Гражданский Кодекс РФ опре­делил место муниципальных образований в граж­данском праве, закрепив (ст. 124) выступление в отношениях, регулируемых гражданским законода­тельством, на равных началах с иными участника­ми этих отношений - гражданами и юридическими лицами, наряду с Российской Федерацией, субъек­тами РФ (республиками, краями, областями, города­ми федерального значения, автономными областями, автономными округами) - также городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Установление местных налогов и сборов, а так­же льгот по их уплате, отнесено к ведению орга­нов местного самоуправления. Но при этом  очевидно, что или принципы отнесения отдельных налогов к ме­стным, или установление перечня местных налогов (или видов налогов) и их предельных ставок (возможно, предельных сумм) будут регулировать­ся законодательством Российской Федерации и субъектов РФ.

ФЗ № 154 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.”

Более подробные положения, регулирующие фи­нансовую деятельность местного самоуправления, содержатся в главе V  "Финансово-экономическая основа местного самоуправления" ФЗ № 154 "Об общих принципах организации местно­го самоуправления в РФ". Кроме самостоятельности в вопросах форми­рования, утверждения и исполнения местных бюджетов, гарантированной Конституцией РФ, ФЗ № 154 закрепляет за органами мест­ного самоуправления право контроля за исполне­нием местного бюджета.

Закон достаточно подроб­но перечисляет источники доходов местных бюд­жетов, относя к доходам местных бюджетов и средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления. Федеральным законом установлен и запрет на изъятие суммы превышения доходов над расходами местных бюд­жетов по результатам отчетного года органами го­сударственной власти РФ и субъектов РФ.

Финансовая самостоятельность, а фактически, и самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расхо­дов местных бюджетов, а также при условии воз­можности долговременного финансового планиро­вания. Учитывая это, законодатель в статье 37 ФЗ № 154 установил, что органы государственной власти обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты пу­тем закрепления доходных источников для покры­тия минимально необходимых расходов местных бюджетов, основанных на нормативах минималь­ной бюджетной обеспеченности. Причем доходные источники закрепляются на долговременной осно­ве, что не только предоставляет возможность дол­госрочного планирования, но и стимулирует орга­ны местного самоуправления к развитию доходных источников.

На органы местного самоуправления возложена обязанность обеспечивать удовлетворение основ­ных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образова­ний, на уровне не ниже

минимальных государст­венных социальных стандартов, но закон требует при этом принятия таких стандартов органами го­сударственной власти и гарантирует их выполне­ние путем закрепления в доходы местных бюдже­тов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ.

Для финансирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государствен­ных полномочий ФЗ № 154 ст. 38. требует предусматривать необходимые финансовые средства ежегодно в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ.

Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, связанные с решениями органов государственной власти, долж­ны, в соответствии с ФЗ № 154, ком­пенсироваться органами, принявшими соответст­вующие решения.

Органам местного самоуправле­ния при этом предоставлено право исполнять та­кие решения в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

В прошлом, настоящем и, видимо, в обозримом будущем местные бюджеты не формировались и не будут формироваться исключительно за счет налоговых поступлений. Учитывая ограниченность на­логовых ресурсов, необходимо изыскивать иные возможности для укрепления финансовой основы местного самоуправления, особенно это касается средств, направляемых на развитие территории. Поэтому ФЗ № 154 ст. 40 закрепляет за орга­нами местного самоуправление права на получение платы за пользование природными ресурсами, по­лучение средств от собственной хозяйственной деятельности; ст. 41 - образование целевых внебюджетных фондов; ст. 42 - участие в кредитных отношениях путем выпуска муниципальных займов и лотерей, полу­чения и выдачи кредитов, создания муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений.

Реализация положений ФЗ № 154 в осуществлении бюджетных и налоговых прав местного са­моуправления в полном объеме возможна только после установления органами государственной власти нормативов минимальной бюджетной обес­печенности и минимальных государственных соци­альных стандартов, без которых не существует объективных критериев для формирования доход­ной части местных бюджетов.

Перечень основных полномочий субъектов Фе­дерации по вопросам местного самоуправления в сфере финансов со­держится в ст. 5 ФЗ № 154 и, кроме то­го, в отдельных статьях этого закона. Исходя из норм Федерального закона, постараемся выделить и сформулировать, что является предметом зако­нодательства субъектов РФ в области местного самоуправления. От их наличия в большой степе­ни зависит нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в сфере финансов на территории субъекта РФ:

- порядок передачи объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность;

- межбюджетные отношения между бюджетом субъекта РФ и бюджетами муниципальных образо­ваний;

- установление нормативов минимальной бюд­жетной обеспеченности;

- установление минимальных государственных (субъекта РФ) социальных стандартов;

-  обеспечение сбалансированности минималь­ных местных бюджетов;

- порядок и наделение органов местного само­управления отдельными полно­мочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

- плата за использование природных ресурсов на территории муниципального образования.

- компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ.

Настоящий перечень может являться од­ним из возможных вариантов создания норматив­ной правовой базы для деятельности органов мест­ного самоуправления в сфере фи­нансово-экономических взаимоотношений на тер­ритории субъекта РФ.

     ФЗ № 126 “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”

Отдельным вопросом для рассмотрения является выявление новых моментов, которые привнес в действующее бюджетное законодательство всту­пивший в силу 30 сентября 1997 г. Федеральный закон "О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации".

Закон определяет основные принципы организации местных финансов, а также устанавливает:

- источники формирования и направления использования фи­нансовых ресурсов местного самоуправления;

- основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях;

- взаимоотношения органов местного самоуправления с фи­нансовыми институтами;

- гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Закон позволил отойти от субъективизма при предоставлении трансфертов и субсидий муници­пальным образованиям со стороны субъектов Фе­дерации. В нем законодательно закрепляются фон­ды финансовой поддержки муниципальных образо­ваний субъектов РФ. Теперь распределение средств этих фондов должно соответствовать фикси­рованной формуле, объективно учитывающей це­лый ряд социально-демографических показателей.

Позволил сделать более прозрачными меж­бюджетные отношения между

муниципальными и региональными органами власти, определил их ос­новные принципы, средства и порядок бюджетного регулирования. Определил, в частности, что уве­личение собственных доходов местных бюджетов, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального обра­зования, не может служить основанием для сни­жения на следующий финансовый год органами го­сударственной власти субъекта РФ нормативов от­числений от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Таким образом, созданы серьезные стимулы для эффективного использования бюджетных средств на территории муниципального образования.

Закон создал условия для формирования финансовой базы муниципальных образований на основе чет­ких и законодательно закрепленных правил.

По­следнее позволит муниципальным образованиям всерьез заняться не только перспективным плани­рованием бюджетного процесса, но и формирова­нием благоприятного инвестиционного климата на территории данного муниципального образования.

Закон "О финансовых основах  местного самоуправления в Российской Федерации" установил два новых, и, пожалуй, самых принципи­альных положения. Первое состоит в том, что вся сумма подоходного налога с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, является собственным доходом ме­стных бюджетов и должна полностью зачисляться в их доходы. Второе важное положение устанавливает, что к собственным доходам местных бюджетов относится не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципаль­ного образования, проводимой в соответствии с госу­дарственной программой приватизации.

Вопросы распределения средств, поступающих от приватизации регулируются Указом Пре­зидента РФ от 18.09.96 № 1368 "О нормативах распреде­ления средств, поступающих от приватизации". Между тем данный Указ не предусматривает перечисление в мест­ные бюджеты средств от приватизации предприятий государственной собственности на аукционе или по конкурсу, а также при продаже акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

В настоящее время в бюджеты муниципальных об­разований средства от

приватизации практически не поступают. Нельзя забывать, что приватизация в на­шей стране началась в основном с имущества муни­ципальной собственности и поэтому присмотренные Указом Президента РФ 100-процентные отчисления в местные бюджеты по данному виду собственности к на­стоящему времени практически исчерпаны. Отчисления доходов от приватизации государственной собственнос­ти могли бы стать достаточно крупной статьей в числе незначительных по размеру собственных источников формирования доходной части местных бюджетов.

     Основные недостатки

1) Так и  не был определен порядок передачи финансо­вых средств в местные бюджеты при исполнении муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий.

Этот вопрос вытекает из действую­щего законодательства, но  практически не решается. Пунктом "В" ст. 38 ныне действующего Закона "Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации" установлено буквально следующее: "финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматривается, соответственно, в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федера­ции". Ныне действующее законодательство, к сожале­нию, четко не оговаривает, что же входит в понятие "государственные полномочия". Вместе с тем, дума­ется, это вполне реально определить как все полно­мочия, не являющиеся предметом ведения местного самоуправления, т.е. полномочия, относящиеся по закону к предмету ведения федеральных и региональ­ных органов власти. Таким образом, можно сделать важнейший вывод: все расходы местных бюджетов, не подпадающие под предметы ведения местного самоуп­равления, четко определенные статьей 6 вышеуказан­ного Федерального закона, следует относить к госу­дарственным полномочиям, и их финансирование дол­жно осуществляться за счет целевого выделения мест­ным бюджетам средств

из федерального или соответ­ственно регионального бюджета.

Мало того, в принятом полтора года назад Феде­ральном законе "О финансовых основах местного са­моуправления в Российской Федерации" (статья 12) опять же повторено положение Закона "Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации" о том, что расходная часть местного бюджета включает затраты, связанные с осуществле­нием отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. При этом опять же нет четкого понятия, а что же относится к государственным полномочиям. Нет здесь и четко ус­тановленного механизма передачи средств федерального бюджета и бюджета субъекта федерации на фи­нансирование переданных государственных полномо­чий. Данная проблема, к сожалению обойдена и в Бюджетном кодексе. Более того, Кодекс ситуацию еще более запутывает.

Вместо четкого и недвусмысленного определения предметов ведения федеральных органов, региональных органов и органов местного самоуправ­ления, вводятся понятия расходов совместного ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В этих условиях даже условно нельзя определить понятие "го­сударственные полномочия". Между тем указанное понятие в Кодексе сохранено. Повторено и предусмот­ренное в анализируемых законах положение о передаче необходимых средств при передаче государственных полномочий (статья 130). При этом за органами мест­ного самоуправления не оставлено право не осуще­ствлять финансирование тех мероприятий, которые им в свое время были переданы и которые относятся к ведению государственных органов власти в случае, если из соответствующих бюджетов не будет выделяться необходимые финансовые ресурсы.

Одновременно с этим не предусмотрено и право органов местного самоуправления не принимать пол­номочия от федерального или регионального уровня, если такая передача не сопровождается одновременно передачей соответствующих финансовых ресурсов.

2) Не создана необходимая законодательная база для использования такого важного резерва поступ­лений в доходную часть местных бюджетов как земля.  Необходимо наделить муниципалитеты пра­вом распоряжения своей землей. Это позволит со временем ввести единый налог на недвижимость, который весомо пополнит местные бюджеты и бу­дет более органично встроен в ныне существую­щую систему имущественных отношений.

Бюджетный кодекс

Анализируя принятый Бюджетный кодекс, на кото­рый возлагались огромные надежды, убеждаешься, что этот важнейший и, пожалуй, главный финансовый закон в области межбюджетных отношений, зачастую "забыва­ет" об одном из главных и многочисленных элементов бюджетной системы страны — бюджетах органов местно­го самоуправления. А если и вспоминают, то с позиций приоритета центральных органов над муниципальными.