Бюджеты субъектов федерации в бюджетной системе РФ

Преимущество бюджетной  системы,  организованной на принципе бюджетного централизма,  заключается в возможности сосредоточения большей части финансовых ресурсов государства  (а практически –  и всего общества) «в одних руках»,  распределение их по единому плану,  концентрация значительных денежных средств на  «решающих»  направлениях, что позволяет добиться – и опыт СССР тому подтверждение – серьезных достижений  (например,  формирование военно-промышленного комплекса в СССР, развитие аэрокосмической промышленности, отдельные достижения в области точных наук).  Недостатком такого рода системы является ее общая негибкость,  проявление бюрократического централизма, жесткость и мелочность бюджетного планирования,  отсутствие заинтересованности местных государственных органов в активной работе по сбору общегосударственных налогов и поиску дополнительных источников бюджетных доходов,  так как источником финансирования нижестоящего бюджета выступает вышестоящий бюджет,  безразличие получателей бюджетных ассигнований к экономному и бережливому использованию бюджетных средств, порождение у всех участников бюджетной деятельности иждивенческих настроений и отсутствие у них стимулов к активному ведению производственно-хозяйственной деятельности.

При построении бюджетной  системы на принципе автономности все бюджеты являются обособленными (изолированными).

Для бюджетных систем,  построенных на принципе автономности входящих в них бюджетов, характерны их относительная независимость друг от друга,  наличие у каждого бюджета собственной доходной базы,  самостоятельного аппарата управления,  призванного обеспечить сбор доходов, права организовать распределение и контролировать использование выделенных из бюджета денег,  что осуществляется по своему    плану,  не связанному с бюджетными планами,  опосредующими другие бюджеты.  По такому принципу обычно организованы бюджетные системы развитых стран либерально-демократического типа,  чья экономика основана на частной собственности.

Преимуществами бюджетной  системы,  организованной на принципе автономности бюджетов,  являются её мобильность,  более хозяйственное отношение к государственным деньгам,  наличие стимулов у каждого звена бюджетной системы в лице соответствующих финансовых органов к изысканию дополнительных бюджетных доходов,  самостоятельность в принятии бюджетных решений, более прямая ответственность этих органов перед населением за результаты своей бюджетной деятельности.

Недостатком такого рода систем является распыленность  (в масштабе страны)  бюджетных ресурсов,  территориальная неравномерность их размещения  (наличие бедных и богатых регионов),  многоступенчатость различных видов налогов и других обязательных платежей.  Например,  в США помимо федеральных налогов,  существуют налоги штатов,  местные налоги, которые существенно различаются в зависимости от региона страны. При этом каждый уровень бюджетной системы обслуживается собственными финансовыми ведомствами,  не связанными друг с другом.  Это не только приводит к раздуванию государственного аппарата, но и создает неудобства для предпринимателей и граждан,  трудности в сбалансировании отдельных бюджетных фондов. 

К сожалению,  пока не выработана    оптимальная бюджетная система, которая соединила бы в себе преимущества двух названных её типов,  не восприняв в тоже время присущих им недостатков. Каждая из  приведенных бюджетных систем имеет принципиально различный характер,  является порождением определенного общественно-политического строя, основана на определенном виде собственности,  имеет свои преимущества и внутренне отягощена собственными минусами. 

В период становления Российской Федерации в качестве суверенного государства было решено перейти от принципа бюджетной централизации построения бюджетной системы на другой принцип –  принцип автономности.  Этот принцип,  надо подчеркнуть,  больше соответствует условиям рыночной экономики,  на которую уже было ориентировано государство.

Однако позже, по нашему мнению,  произошел определенный отход от принципов либерально-рыночной экономики и возобладало стремление усилить централизованное начало в бюджетной системе. 

Следует сказать, что принцип  единства бюджетной системы и принцип самостоятельности бюджетов – это сложно сочетаемые принципы.

Однако говоря о принципах бюджетной системы Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации называет в их числе и принцип единства бюджетной системы,  и принцип самостоятельности бюджетов. Такой подход к установлению принципов построения бюджетной системы вызывает большие сомнения. 

Причем в реальной практике формирования бюджетной системы Российской Федерации взяло верх централизованное начало,  обоснованное принципом единства бюджетное системы. Сказывается это  в концентрации основных государственных доходов в федеральном бюджете,  следствием чего является значительная    финансовая зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации от федерального.  Неслучайно,  что в теоретических разработках предлагается опираться на принцип федерализма,  на основе которого можно было бы создать бюджетное устройство,  в большей мере соответствующее государственному устройству России как федеративного государства. 

Принцип единства бюджетной  системы реализуется,  как это предусматривает Бюджетный кодекс Российской Федерации, через единство правовой базы,  денежной системы,  форм бюджетной документации,  принципов бюджетного процесса,  санкций за нарушение бюджетного законодательства,  а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета,  бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Что касается принципа самостоятельности бюджетов,  то он в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации означает:

право законодательных  (представительных)  и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

законодательное закрепление  регулирующих доходов бюджетов,  полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и налоговым законодательством Российской Федерации;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

недопустимость изъятия  доходов,  дополнительно полученных в ходе исполнения законов  (решений)  о бюджете,  сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

недопустимость компенсации  за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов,  возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев,  связанных с изменением законодательства  (ст. 31  Бюджетного Кодекса Российской Федерации).

Кроме того, Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет ещё следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации: полнота отражения доходов и расходов бюджетов;  сбалансированность бюджета; эффективность и экономность использования бюджетных средств;  общее (совокупное)  покрытие расходов бюджетов;  гласность;  достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств (ст. 28).

Единство бюджетной системы  Российской Федерации основывается на применении единой Бюджетной классификации Российской Федерации.

Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации,  а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов,  используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная классификация  Российской Федерации включает в  себя:

классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;  функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;  экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации; классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;  классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;  классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации; ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Бюджетная классификация Российской Федерации в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации,  экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации,  классификации источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и утверждается федеральным законом.

Федеральные законы,  регулирующие отношения,  не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации Российской Федерации, не должны содержать положений, ее изменяющих (ст. 26 Бюджетного Кодекса Российской Федерации). 

Государственные доходы распределены между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации таким образом, что основная доля этих доходов попадает в федеральный бюджет,  а те доходы,  которые закреплены за бюджетами субъектов Российской Федерации, не покрывают их самых минимальных расходов.  Поэтому приходится включать механизм бюджетного регулирования,  т.  е.  перераспределять доходы федерального бюджета в пользу бюджетов субъектов Российской Федерации посредством регулирующих доходов и бюджетных ссуд.  Это ставит каждый бюджет субъекта Российской Федерации в зависимость от вышестоящего, в силу чего говорить об автономности и самостоятельности бюджетов, особенно низших ступеней, можно говорить с большой долей условности.

О методах бюджетного регулирования и о составе так называемых «регулирующих доходов»  бюджетов субъектов Российской Федерации мы остановимся ниже при рассмотрении доходов указанных бюджетов.  Отметим также,  что уровень автономности и самостоятельности субъектов федерации как политической составляющей самой федерации во многом зависит от круга тех финансовых источников, которые закреплены за этими субъектами,  либо которые они вправе устанавливать самостоятельно.  Как совершенно справедливо отмечал известный французский ученый Поль Мари Годме: «В зависимости от того,  имеют ли участники федерации действительную финансовую автономию,  могут ли они распоряжаться своими ресурсами или же расходы должны быть одобрены федеральными властями,  можно говорить о том,  является ли федерализм реальным или иллюзорным». 

Надо сказать,  что в  Российской Федерации по данному  поводу наблюдались различные тенденции.  На начальном периоде формирования Российской Федерации    возобладала тенденция бюджетной и налоговой децентрализации. Так, Президентом Российской Федерации был принят Указ от 22  декабря 1993  г. №2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994  году»,  согласно которому органам власти субъектов Российской Федерации было предоставлено право устанавливать и вводить в действие без ограничения их размера любые налоги, уплачиваемые за счет чистой прибыли предприятий,  что означало полную налоговую децентрализацию и отход от принципа единства налоговой системы и налоговой политики.

На основании данного  Указа Президента Российской Федерации только в 1994  году было введено дополнительно,  сверх предусмотренных в Законе Российской Федерации  «Об основах налоговой системы Российской Федерации»  более 70  видов налогов субъектов Российской Федерации    и местных налогов,  в 1995  году дополнительные налоги взимались в 66  субъектах  России, а в 1996 году – в 75. 

Поступления от налогов и  сборов, введенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местными органами власти,  в 1994  году возросли по сравнению с 1993  годом в 6,4  раза (1993  год – 874 млрд.  руб., 1994  год – 5479  млрд.  руб.).  Удельный вес новых налогов составил 4,2  процента общих налоговых поступлений в бюджеты территорий. В некоторых регионах,  например в Республике Саха  (Якутия), Краснодарском,  Приморском,  Хабаровском краях,  Белгородской,  Курской, Саратовской и других областях,  региональные налоги составили от 8  до 24 процентов доходов региональных бюджетов.

В итоге на территории России к середине 1996 года было введено  более

200 налогов и сборов, не  предусмотренных Законом Российской  Федерации «Об основах налоговой системы Российской Федерации».

Такое положение вызывало обоснованную критику со стороны налогоплательщиков,  которые и без дополнительных налогов несли значительное налоговое бремя в виде тех налогов,  которые уже были предусмотрены указанным Законом. Бесконтрольное введение новых налогов привело к непосильному налоговому бремени для налогоплательщиков,  к налоговому произволу на местах, спаду предпринимательской активности.

В результате процесс бесконтрольной децентрализации в сфере бюджетной деятельности субъектов Российской Федерации сменился на усиление централизации.  С 1  января 1997  г.  отменялось взимание всех налогов,  которые были введены на местах и не предусмотрены Законом Российской Федерации  «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».