Анализ бюджетного процесса

   Из  сказанного вытекает по крайней мере два положения, важные для целей  нашего обсуждения. Первое положение  заключается в том, что снижение налоговой нагрузки на экономику должно происходить наряду с выравниванием уровня этой нагрузки между экономическими агентами. Другими словами, снижение нагрузки должно происходить для добросовестных налогоплательщиков при росте нагрузке на тех, кто в настоящее время пользуется льготами или противозаконно уклоняется от налогов. Такое выравнивание требует согласованного изменения техники налогообложения и налогового администрирования. Техника налогообложения должна изменяться в направлении расширения налоговых баз при снижении номинальных ставок. Налоговое администрирование - в направлении совершенствования баланса прав и обязанностей налоговой администрации и налогоплательщиков. Налоговое администрирование не является непосредственным мандатом органов государственного финансового контроля. Тем не менее Счетная палата России могла бы сыграть важную роль, в частности, в координации развития такого важного аспекта налогового администрирования, как использование современных информационных технологий. Приведу лишь несколько примеров, характеризующих актуальность и несомненную потенциальную важность этого направления: если сопоставить базы данных Центрального банка России, Министерства России по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета России, то можно увидеть, что многие участники внешнеэкономической деятельности не содержатся в реестре юридических лиц или что обороты некоторых юридических лиц, по данным Центрального банка России, много больше оборотов поданным Министерства России по налогами сборам.

   Второе  положение, вытекающее из обсуждаемых  решений о снижении налоговой  нагрузки в важности обеспечения  этого снижения без соответствующего уменьшения предложения общественных благ, что может быть достигнуто за счет роста эффективности расходов государства.

   В отличие от налоговой реформы, реформа  институтов, связанных с расходованием  бюджетных средств, продекларирована, но практически не осуществляется. Могут быть выделены два блока  необходимых преобразований: реформа  отраслей бюджетной сферы и реформа  бюджетного процесса (бюджетных процедур).

   Реформы в отраслях бюджетной сферы направлены на переход от финансирования затрат на содержание бюджетных учреждений, предоставляющих соответствующие  услуги, по утверждаемой смете к  финансированию этих учреждений в соответствии с достигаемыми ими конечными результатами. Без такой реформы, предполагающей введение на основе квазирыночных процедур контроля за качеством и объемом предоставляемых услуг их непосредственных потребителей, вряд ли возможно говорить о переходе от формального бюджетного контроля за законностью расходования бюджетных средств к осуществления содержательного контроля за результатами функционирования соответствующих отраслей. Это объясняется хотя бы масштабами современного сектора бюджетных учреждений и государственных предприятий. Реформа прежде всего касается отраслей социальной сферы. Организации в этих отраслях должны участвовать на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и нести полную ответственность по своим обязательствам. Для осуществления подобной реформы механизма финансирования предоставления общественных благ там, где могут использоваться квазирыночные процедуры, должна использоваться система конкуренции бюджетных учреждений (наряду с предприятиями других форм собственности) за бюджетные деньги. В высшем и среднем образовании целесообразен переход к подушевому финансированию на основе государственных именных финансовых обязательств или других видов образовательных ваучеров, в здравоохранении - к оплате по тарифам за пролеченных больных.

   Кроме образования и здравоохранения, перевод потоков бюджетных средств с производителей на потребителей бюджетных услуг должен осуществляться и других отраслях. Примером могут служить жилищные субсидии, которые должны выплачиваться не предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, а гражданам, перевод в денежную форму льгот на проезд для отдельных категорий граждан, выплата средств на обзаведение жильем непосредственно нуждающимся вместо строительства жилья на бюджетные средства и тому подобное. Такое изменение инструментов финансирования производства общественных благ значительно упрощает бюджетный контроль, так как результативность расходов контролирует не государство, а непосредственные потребители бюджетных услуг а органам государственного финансового контроля остаются функции обеспечения законности осуществления соответствующих расходов.

   Разумеется, в каждой отрасли есть такие типы бюджетных организаций, которые  в любом случае будут финансироваться  по смете, так как для них, в  силу трудности определения конечного результата функционирования, невозможно введение контроля за этими результатами непосредственных потребителей (организации охраны правопорядка, фундаментальной науки органы государственного управления и так далее). Для них необходимо вводить некоторые наборы показателей достигаемых результатов. Соответственно, меняются задачи всех государственных контролирующих органов: вместо контроля законности операций и целевого использования средств возникает задача контроля достигаемых результатов. Кроме того, самостоятельной является задача выбора и совершенствования набора показателей, характеризующих результаты деятельности того или иного сектора. Это весьма сложная и ответственная задача: всем известно, как непродуманный выбор системы плановых показателей в прежней административной системе приводил к серьезным искажениям в деятельности как производственных единиц, так и социальных (смещение выпуска в пользу ресурсоемких продуктов, сокращение производимого ассортимента товаров и услуг, погоня за раскрываемостью преступлений, раздувание числа коек на душу населения и так далее). Опыт показывает необходимость систематического проведения обзоров бюджетных расходов для анализа и корректировки действующих показателей результативности и изменения структуры расходов. Особо сложной эта проблема остается там, где невозможно использование квазирыночных механизмов. Если же бюджетное учреждение остается на смете то есть не вводится подушевой (конкурентный) принцип финансирования, то и сметное финансирование, и контроль за использованием средств также должны меняться. Это касается, в частности органов государственного управления, где ограничения, накладываемые сметой, должны быть смягчены при одновременном усилении контроля за результативностью их работы. Для этого могут использоваться разные методы, разные наборы показателей, но мне кажется, что методы работы с государственными агентствами, аналогичные используемым в Новой Зеландии, где имитируется коммерческий заказ бюджетных услуг, — это дело не вполне близкого будущего.

   Реформа бюджетного процесса представляет собой  вторую важнейшую составную часть  необходимых преобразований, направленных на повышение эффективности использования  государственных средств. В настоящее  время бюджетный контроль всех уровней: ведомственный, региональный, муниципальный, государственный в лице Счетной палаты России и Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов России — осуществляется в значительной мере изолированно от других составляющих элементов бюджетного процесса. Пожалуй, лишь контроль Главного управления федерального казначейства за целевым использованием средств полностью вписан в бюджетный процесс. Контроль за исполнением бюджета остается в настоящее время в значительной степени за рамками бюджетного цикла. Контролирующие органы работают практически изолированно от министерств и ведомств, отвечающих за разработку бюджета государства. В то же время, выводы из результатов бюджетного контроля (если это выводы о результативности использования бюджетных ресурсов, а не о целевом характере) требуют их обязательного использования на стадии составления бюджета в следующем бюджетном цикле.

   Результаты  такого контроля должны быть в числе  главных аргументов при изменении  приоритетности тех или иных видов  расходов, при изменении или сохранении параметров как доходов, таки расходов бюджета, при оценке предложений по реформированию того или другого сектора,' получающего бюджетные ресурсы. Органическое включение Счетной палаты России и других контролирующих органов в ежегодный цикл бюджетного процесса, в реформирование самого бюджетного процесса, в совокупность реформам бюджетных отраслей видится нам ключевым звеном, совершенно необходимым для повышения эффективности бюджетных расходов. Важнейшей частью работы органов государственного финансового контроля, наряду с традиционными проверками, целесообразно сделать систематическую подготовку обзоров бюджетных расходов во всех отраслях бюджетного сектора, которые должны стать органичным исходным элементом каждого бюджетного цикла.

   Хотелось  бы остановиться на несколько более частных, но достаточно важных элементах в бюджетном процессе, в которых, мне кажется, необходимо повышение роли Счетной палаты России.

   Первый  элемент — это совершенствование  деятельности главных распорядителей бюджетных средств: их структуры, прав и полномочий, в частности, на стадии разработки бюджета и оценки результативности его исполнения. В связи с обсужденными выше направлениями реформы бюджетных организаций, роль главных распорядителей бюджетных средств в бюджетном процессе должна быть соответственно изменена: необходимо введение оценки их деятельности на основе разрабатываемых показателей результативности расходов.

   Другая  важная проблема бюджетного процесса — совершенствование системы  государственных закупок. Показательным примером в этой области является то, что российское законодательство о государственных закупках достаточно проработано для закупок товаров и плохо приспособлено для закупок работ и услуг. В то же время значительная часть государственных закупок — это строительство, в том числе строительство автодорог. Здесь существует масса проблем, связанных с монополизмом на этом рынке, уникальностью каждого проекта, необходимостью гарантий качества выполняемых работ и так далее.

   Строительство — это одна из немногих сфер, где бюджетные деньги тратятся при осуществлении хотя бы частичного контроля эффективности расходов: государственный заказчик осуществляет технический контроль — соответствие полученных результатов проекту Однако это далеко не полный контроль эффективности — результаты контролируются, а средства их достижения практически остаются за рамками государственного финансового контроля. В частности, не всегда при выборе подрядчика используются конкурсные процедуры. Например, мы столкнулись в нашей работе с тем, что во многих субъектах Российской Федерации среднее количество подрядчиков, участвующих в торгах на строительство автодорог, значительно меньше двух.

   Другой  пример связан с регулированием процесса ценообразования на работы по строительству. Стадии бюджетного периода имеют строгую очередность, осуществляются последовательно и этот порядок изменению не подлежит. Могут меняться потребности государства, субъектов, муниципальных образований в размерах финансирования, но стадий это не касается. Бюджет разрабатывается снизу вверх, а утверждается сверху вниз. На каждой стадии бюджетного процесса решаются те вопросы, которые не могут быть решены либо в другое время, либо на другой стадии. 

   2.2 Основа планирования центром финансов.

   Бюджетный процесс состоит из 5 стадий. В науке финансового права высказывается и другая точка зрения, согласно которой процесс включает в себя четыре стадии прохождения бюджетов в их циклическом развитии. 

   Первая  стадия бюджетного процесса - составление  проектов бюджетов. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг и иных установленных нормативов.

   Президент РФ не позднее марта года, предшествующего  очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание, в котором определяет бюджетную  политику на очередной финансовый год.

   Затем составлением бюджета занимается Правительство РФ и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

   Составление бюджета основывается на: Бюджетном  послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год (п. 3 ст. 172 БК РФ). Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ (ч. 3 п. 1 ст. 184 БК РФ).

   Всю практическую работу по составлению  проекта федерального бюджета осуществляет Министерство финансов РФ.

   Правительство РФ за 10 месяцев до начала финансового  года организует работу по составлению бюджета: доведению до представительных и исполнительных органов субъектов Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.

   Исполнительные  органы власти всех уровней, исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала финансового года, доводят до представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов.

   В случае несбалансированности доходов  и минимально необходимых расходов бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления их исполнительные органы власти представляют в вышестоящие органы исполнительной власти необходимые расчеты для обоснования необходимости выделения отчислений от регулирующих доходов, средств фонда поддержки территорий, дотаций, субвенций, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов в бюджеты нижестоящие, а также данных об изменении состава субъектов, подлежащих бюджетному финансированию.