Анализ сущности государственного бюджета, его структуры и функционирования

Перемены в  экономике России и её политическом строе, произошедшие в начале 90-х годов, вызвали серьезные изменения в её финансовом механизме. Появление новых форм собственности, новых субъектов хозяйствования повлекло изменения в системе денежных доходов и расходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами. Одним из важнейших направлений реформирования государственных финансов стало расчленение единого госбюджета на три самостоятельных части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Это стало важным шагом к демократизации финансовых отношений. В этом же направлении действовали переход к налогам, как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, приватизация государственной собственности и т.п. Все это привело к принципиальным изменениям в бюджетной системе Российской Федерации и её бюджетном устройстве[14] .

Бюджетный кодекс РФ дает следующее определение: «бюджетная система - основанная на экономических  отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами  права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных  бюджетов и бюджетов государственных  внебюджетных фондов» (БК РФ, ст.6)[15] . Под  бюджетным устройством принято  понимать организацию бюджетной  системы и принципы её построения.

Организационное построение бюджетной системы всецело  зависит от формы государственного устройства. Бюджетная система унитарных  государств включает в себя два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты. У государств с федеративным устройством наряду с федеральным и местными бюджетами выделяются бюджеты субъектов федерации (штатов в США, Бразилии, Индии; земель в Германии; республик, краёв, областей и автономных округов в России). Однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджеты нижестоящих уровней не входят в бюджеты вышестоящих уровней.

Таким образом, бюджетная система России, как  федеративного государства состоит  из трёх уровней:

первый уровень - федеральный бюджет Российской Федерации  и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй уровень - бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов - 21 республиканский бюджет, 55 краевых  и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты  Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты  территориальных государственных  внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты (около 29 тысяч  городских, районных, поселковых и сельских бюджетов)[16] .

Совокупность  бюджетов всех уровней образует консолидированный  бюджет. Консолидированный бюджет определяется Бюджетным кодексом как свод бюджетов всех уровней на соответствующей  территории (БК РФ, ст. 6). Консолидированный  бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся  на его территории муниципальных  образований[17] .

Консолидированный бюджет области может быть представлен  в виде следующей схемы:

Консолидированный бюджет области

1. Областной  бюджет

3. Бюджеты районов  области

2. Бюджеты городов  областного подчинения, в т.ч.  областного центра

2.Бюджеты городов  районного подчинения

3.1.Районные бюджеты

2.3.Бюджеты городских  районов

3.3.Сельские поселковые  и пр. бюджеты

2.1.Городские  бюджеты

Консолидированный бюджет РФ – это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты  всех субъектов федерации. Консолидированные  бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах  и расходах региона или страны в целом, они не утверждаются и  служат для аналитических и статистических целей.

2.2 Динамика государственного  долга 

Объем государственного долга России по отношению к ВВП (на конец года) в процентах

В 2003-2006 гг. государственный  долг Российской Федерации в процентах  к ВВП резко снизился, особенно внешний - более чем в 3 раза, внутренний - в 1,3 раза, а по отношению к 2000 г. - почти в 2 раза (с 8 до 4,5%). Весь государственный долг уменьшился с 42,2% к ВВП в 2002 г. до 16,1% в 2005 г. В итоге расходы на обслуживание государственного долга составляли в 2005 г. 4,9% доходов федерального бюджета, что почти в 3 раза меньше, чем в 2000 г.

В абсолютных цифрах внешний государственный долг снизился в 1998-2006 гг. почти в 2 раза. В 2000-2002 гг. внутренний государственный долг уменьшился с 578,2 млрд. руб. до 545 млрд. руб. Произошло  это, прежде всего, за счет погашения  долговых обязательств, выпущенных в  обращение в результате реструктуризации государственного долга после дефолта 1998 г. С 2002 г. ситуация на рынке внутреннего  долга радикально меняется. Во-первых, завершается погашение реструктурированного государственного долга. Во-вторых, начинается эмиссия новых долговых обязательств в целях привлечения средств для финансирования дефицита федерального бюджета.

В целом внешний  и внутренний государственный долг за последние годы снизился по отношению  к ВВП более чем в 2,5 раза. Однако в это же время обозначились негативные тенденции в области корпоративного и внутреннего государственного долга.

Трансформация внешнего государственного долга в  корпоративный перед нерезидентами. Государство расплачивается, с внешними долгами. Средства, полученные от этого иностранными банками-кредиторами, являются одним из источников для кредитования российских предприятий. Причем кредиты частично выдаются под государственные гарантии. Следствием того служит резкий рост корпоративного внешнего долга. Если на начало 1999 г. внешний государственный долг более чем в 5 раз превышал долг частного сектора, то к середине 2005 г. он на 16,5% меньше долга частного сектора перед нерезидентами. В итоге ухудшилось качество совокупного национального долга, в котором частный долг стал преобладать над государственным.

Внешний государственный  долг во все большей мере преобразуется  в долг государственных (или контролируемых государством) компаний нерезидентам. На подобные компании, а также Сбербанк и Внешторгбанк приходится треть  корпоративного долга нерезидентам. По сути, внешний государственный  долг на начало 2006 г. составлял не около 85 млрд. долл. (федеральный долг), а  более чем в 1,5 раза больше (федеральный  долг и долг государственных предприятий) 2. Если в 1999-2002 гг. совокупный внешний  долг сокращался, то с 2003 г. начался  его рост, причем исключительно за счет долгов государственных предприятий. Это ведет к снижению качества внешнего государственного долга, в  котором все меньшую долю занимает федеральный долг и все большую  менее надежный корпоративный долг.

Трансформация внешнего государственного долга во внутренний государственный долг. Внешний  государственный долг погашается за счет заимствований на внутреннем рынке. В результате с 2002 г. началось быстрое  увеличение внутреннего государственного долга. В 2006-2008 гг. в соответствии с  прогнозом социально-экономического развития России политика замещения внешнего долга внутренним продолжится. Если на начало 2004 г. внутренний долг - составлял 19,4% внешнего, то на конец 2008 г. эта величина возрастет до 92,3%.

В итоге роста  заимствований на внутреннем рынке  в стране возобновилось строительство - пирамиды государственных ценных бумаг по образцу создававшейся в 1994-1998 гг. пирамиды ГКО-ОФЗ.

Изменение структуры  внутреннего государственного долга. В 2000 г. существенная часть его приходилась  на краткосрочные долговые обязательства. Министерство финансов предполагает полностью  отказаться от выпуска государственных  ценных бумаг сроком менее одного года. Потребность в краткосрочных  заимствованиях будет осуществляться за счет выпуска на рынок краткосрочных  бумаг, находящихся в портфеле Банка  России, а также эмиссии облигаций  Банка России. В итоге подавляющая  часть внутреннего государственного долга приходится на среднесрочные  и долгосрочные (сроком до 15 лет) государственные  ценные бумаги. Увеличение сроков заимствования  сделало этот источник финансирования бюджетного дефицита более надежным, чем в преддефолтовский период. Однако существенный рост сроков заимствования не позволяет Минфину, несмотря на все его старания, расширить круг участников рынка государственных бумаг. В условиях продолжающейся инфляции размещать долгосрочные займы на свободном рынке чрезвычайно трудно.

Уход с рынка  внутреннего государственного долга  нерезидентов. На начало 2000 г. на нерезидентов приходилось свыше 40% рынка ГКО-ОФЗ. Операции нерезидентов с государственными ценными бумагами (не считая облигаций  внутреннего валютного займа, которые  относятся к категории внешнего государственного долга) на внутреннем рынке не проводятся. Однако замены нерезидентам на рынке внутреннего  государственного долга не нашлось. В результате подавляющая его  часть приходится на Сбербанк. На отдельных  аукционах по размещению ОФЗ 60-80% всего  выпуска скупается Сбербанком. Рынок  внутреннего государственного долга  не просто резко сузился по числу  участников. Основным заемщиком государственных  ценных бумаг стал, по сути, государственный  же орган - Сберегательный банк.

Погашение в 2005 г. части задолженности Парижскому клубу за счет средств стабилизационного фонда. В 2006 г. предполагается продолжить использование средств фонда для погашения долгов Парижскому клубу. Однако перспективы использования его средств не ясны. Минфин предлагает передать управление фондом Центральному банку РФ. Это означает, что средства стабилизационного фонда не будут использоваться для погашения внешнего долга, а станут инструментом денежного регулирования, проводимого Банком России.

Резкий рост совокупного национального долга, включая государственный внешний  и внутренний, а также корпоративный  долг. Происходит это прежде всего за счет роста корпоративного долга. Объем корпоративных облигаций вырос с менее чем 0,5 млрд. долл. в начале 2000 г. до 12 млрд. долл. к середине 2005 г. Объем кредитов и прочих размещенных средств, выданных российскими банками предприятиям и организациям нефинансового сектора, увеличился в 2001-2005 гг. с 1177 млрд. руб. до 3150 млрд. руб. Корпоративный долг нерезидентам превысил 3500 млрд. руб. Весь совокупный национальный долг России к лету 2005 г. достиг почти 11 трлн. руб.

Анализ изменения  характера совокупного национального  долга России за последние годы позволяет  сделать вывод, что в этой области  сформировался комплекс угроз экономической  безопасности. Это, например, рост корпоративного долга перед нерезидентами, в  том числе за счет трансформации  внешнего государственного долга в  долг частного сектора нерезидентам. В 1999-2004 гг. этот долг возрос более чем  в 4 раза. Если существующие тенденции  сохранятся, то к концу 2008 г. корпоративный  долг иностранным кредиторам составит свыше 330 млрд. долл. Следует особо  подчеркнуть, что внешний корпоративный  долг формируется сравнительно небольшим  числом крупнейших предприятий и  банков. На середину 2005 г. более 30% всей внешней корпоративной задолженности  приходилось всего на несколько  крупнейших корпораций (в том числе  около 15% на Газпром и Роснефть). В  течение 2005 г. продолжались активные заимствования  корпораций на внешнем рынке. В результате ряд российских корпораций по объему своих долгов нерезидентам превысили  пороговое значения экономической безопасности, разработанные для государства в целом (Маастрихтские соглашения). А ведь помимо долгов перед нерезидентами эти же корпорации имеют крупные долги перед российскими банками. Угроза экономической безопасности страны состоит здесь не только в том, что ряду крупнейших российских корпораций в перспективе угрожает банкротство, которое потянет за собой крах сотен предприятий-смежников. Направление зарубежных капиталопотоков преимущественно в сырьевой (прежде всего нефтегазовый) сектор закрепляет сырьевую направленность развития российской экономики. Это также является угрозой для экономической безопасности страны. Далее - объем внутреннего государственного долга в процентах к ВВП в 2005-2008 гг. в соответствии с прогнозом динамики и структуры государственного долга Российской Федерации возрастет с 4,5 до 5,3%, что гораздо ниже порогового значения экономической безопасности - 30%. Однако темпы роста внутреннего долга не могут не настораживать. Если тенденции 2004-2008 гг. сохранятся, то к 2013 г. объем его превысит 140 млрд. долл. Расходы федерального бюджета на обслуживание внутреннего госдолга вырастут более чем в 5 раз по сравнению с 2005 г[19] .

В соответствии с законом "О федеральном бюджете  на 2006 г." почти весь внутренний государственный  долг придется на среднесрочные и  долгосрочные ОФЗ. Между тем в 2006 г. выпуск новых облигаций государственных  нерыночных займов (ОГНЗ) не предусматривается. Выпуск государственных сберегательных облигаций (ГСО) будет сравнительно небольшим - около 2,5 млрд. долл. Это  означает, что доля наиболее стабильных ценных бумаг (ОГНЗ владельцы продавать  не имеют права и обязаны хранить  их до погашения, сбероблигации на вторичный рынок практически не выходят и не дестабилизируют его) снизится. Между тем в конце 1997 - начале 1998 гг. сберегательные облигации выпускались траншами по 2 млрд. руб. В среднегодовом исчислении в додефолтовский период выпуск сберегательных облигаций составлял 3,5-4,0 млрд. долл. В итоге сокращения доли ОГНЗ и ГСО в общем объеме государственных бумаг стабильность рынка государственных ценных бумаг понизится[20] .