Совет Федерации Федерального Собрания РФ

План

Введение……………………………………………………………………………………3

Глава 1. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ…...5

1.1.   Формирование СФ ФС РФ: вопросы теории………………………………………..5

1.2. Порядок формирования СФ РФ, предусмотренный действующим законодательством……………………………………………………………………………...11

Глава 2. Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ………………15

Заключение………………………………………………………………………………..27

Список использованной литературы……………………………………………………29

Введение

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Законодательные органы олицетворяют демократические начала государства, выступают гарантами демократии. Этим обусловлен набор их властных полномочий, роль и значимость в системе органов государственной власти. Законодательные органы влияют на развитие Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, создают условия для идеологического многообразия и многопартийности, определяют компетенции других государственных органов, способствуют развитию политической и правовой активности граждан. Они участвуют в обеспечении территориальной целостности Российской Федерации, определении правового статуса ее субъектов.

Несмотря на столь значимую роль законодательных органов, уровень конституционно-правового регулирования их формирования и деятельности в определенной степени противоречив и явно недостаточен. В Конституции РФ не закреплена система законодательных органов, в связи с чем данные положения Конституции РФ указывают не законодательную власть в целом, а только федеральный орган законодательной власти - Федеральное Собрание.

Федеральное Собрание является двухпалатным органом. Такая структура закреплена в ст. 11 гл. 1 Конституции РФ, что означает недопустимость ее изменения в рамках действия Конституции РФ. Двухпалатная структура парламента является характерным признаком федеративных государств мира.

Федеральное Собрание согласно Конституции РФ состоит из двух палат: верхней – Совета Федерации и нижней – Государственной Думы. Государственная Дума РФ уже становилась предметом многих исследований. Как ни странно, ей придается особый интерес при рассмотрении законодательного процесса – главной функции любого представительного органа. Но при этом, как правило, не уделяется достаточного внимания Совету Федерации. При этом, значение Совета Федерации трудно переоценить.

Особо необходимо отметить, что Совет Федерации как нижняя палата российского парламента представляет интересы скорее не населения, народа, а интересы субъектов федерации как административно-территориальных образований внутри федерации. Отсюда и особый статус данной палаты российского парламента, юридическая и историческая природа его полномочий, особый порядок ее формирования.

Но, не смотря на то, что нормы действующей Конституции РФ применяются уже более 15 лет, в науке и по сей день существует достаточно большое количество споров относительно обоснованности установленного порядка формирования Совета Федерации и полномочий данной палаты российского парламента. Ученые при рассмотрении данных вопросов опираются на опыт зарубежных государств, сложившихся в мировой науке конституционного права традиций построения двухпалатного парламента, конституционных особенностей российского конституционализма, а так же на опыт применения установленного порядка на практике.

В настоящей работе будут рассмотрены основные спорные точки зрения относительно порядка формирования Совета Федерации, круга полномочий верхней палаты, а так же практика применения некоторых положений законодательства, касающихся деятельность Совета Федерации.

Данная работа написана на основе изучения нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность Совета Федерации, научной и учебной литературы по проблеме.

Глава 1. Порядок формирования

Совета Федерации Федерального Собрания РФ

1.1. Формирование СФ ФС РФ: вопросы теории

Законодательство о выборах - важный правовой институт конституционного права. Он состоит из совокупности конституционных и законодательных норм, применение которых, с одной стороны, предоставляет возможность гражданам Российской Федерации осуществлять активное и пассивное избирательное право, а с другой - обеспечивает избрание депутатов и других выборных лиц. Значимость этого правового института весьма велика. Во-первых, от степени его развития зависит уровень демократизации государства и общества. Во-вторых, он является одним из факторов реализации конституционно-правового статуса человека и гражданина. В-третьих, без данного правового института невозможно легитимное функционирование законодательных органов государственной власти.

На основе Указа первого Президента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626 проходили выборы депутатов Совета Федерации РФ[1]. В дальнейшем в Конституции Российской Федерации не был учтен алгоритм этих выборов. Согласно ст. 95 Конституции данная палата Федерального Собрания РФ формируется путем вхождения в нее двух представителей от каждого субъекта РФ по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Согласно этому Положению выборы депутатов Совета Федерации осуществлялись гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Право избирать депутатов Совета Федерации принадлежало каждому гражданину Российской Федерации, достигшему 18-летнего возраста. Депутатом Совета Федерации мог быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21-летнего возраста.

В Совет Федерации избирались по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации. При выборах в Совет Федерации каждый избиратель подавал голос за двух кандидатов. Кандидаты в депутаты Совета Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями, включающими региональные организации общефедеральных политических партий, общефедеральных политических движений, уставы которых были зарегистрированы Министерством юстиции РФ, политические движения в субъектах Федерации, уставы которых были зарегистрированы соответствующими органами юстиции, или блок таких общественных объединений, создаваемый на период проведения выборов.

Организацию и проведение выборов депутатов Совета Федерации осуществляли Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 г., окружные избирательные комиссии по выборам депутатов Совета Федерации, сформированные Центральной избирательной комиссией, а также участковые избирательные комиссии по выборам депутатов Совета Федерации, которыми являлись участковые избирательные комиссии, образованные в соответствии с Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденным Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г.

В Положении о выборах депутатов Совета Федерации устанавливалось, что число избирательных округов по выборам депутатов Совета Федерации равно числу субъектов Российской Федерации. На территории каждого субъекта Федерации образовывался один избирательный округ. Вот почему избирательные округа, образованные в краях или областях, имеющих в своем составе автономные округа, не охватывали территории этих округов. И следовательно, депутаты Совета Федерации, избранные от таких краев и областей, не представляли интересы избирателей автономных округов, входящих в состав этих краев и областей.

В соответствии с «Заключительными и переходными положениями» Конституции РФ Совет Федерации первого созыва, сформированный в 1993 году, был избран сроком на два года.

Первым законом, определившим порядок формирования Совета Федерации, стал Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[2]. Он полностью исключал возможность избрания членов этой палаты парламента. В Законе было сделано своеобразное разъяснение о том, кто является представителем субъекта Российской Федерации в Совете Федерации. «В Совет Федерации... входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти...» (ст. 1). В субъектах, где созданы двухпалатные законодательные (представительные) органы, совместным решением обеих палат определяется представитель соответствующего законодательного (представительного) органа в Совет Федерации (ст. 2). Таким образом, был создан прецедент уточнения конституционной нормы (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ) федеральным законом, что, по мнению некоторых ученых, нельзя признать правомерным.

После принятия Федерального закона N 192-ФЗ возник совершенно новый порядок формирования Совета Федерации, который принципиально отличался от выборов первого состава Совета Федерации. Он легализовал участие глав высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в деятельности парламента. Это, как считают отдельные специалисты в области конституционного права, противоречило закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей, который исключает вмешательство одного органа власти в деятельность другого. Главы высших исполнительных органов власти субъектов РФ, будучи членами Совета Федерации, безусловно активно влияли как на деятельность своих коллег по палате, так и на депутатов Государственной Думы. Нельзя не отметить и то, что установленный порядок формирования Совета Федерации сузил сферу действия принципа народовластия, поскольку народ был лишен возможности направлять своих представителей в одну из палат парламента. По нашему мнению, целесообразны лишь такие политические и правовые преобразования, которые расширяют возможности осуществления народовластия, усиливают гарантии того, что принцип народовластия учитывается в деятельности российского государства. В данном случае этого не произошло. Это позволяет сделать вывод о том, что Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не способствовал развитию демократических начал. Он утратил силу в связи с принятием нового закона.

Принципы разделения властей и народовластия не были учтены в полной мере и в Федеральном законе от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[3], который «пришел» на смену Федеральному закону N 192-ФЗ. В не полной мере потому, что из состава Совета Федерации выведены высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, но вместо них членами этой палаты стали их представители.

Порядок формирования Совета Федерации - предмет дискуссий ученых-юристов. Так, И.А. Конюхова полагает возможным «вернуться к варианту формирования верхней палаты, который существовал в середине 90-х годов, когда в нее входили главы законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по должности»[4].

А.А. Вихарев, в свою очередь, считает, что существующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации вполне приемлем. По его мнению, «он полностью отвечает представительной природе этого органа и предназначен для того, чтобы члены Совета Федерации были связаны как с интересами регионов в целом, так и с интересами их властных органов»[5]. Однако эти утверждения не подтверждаются составом Совета Федерации. В 2004 году из 178 его членов более половины не проживали в субъектах РФ.

Ю.А. Дмитриев и А.М. Николаев предлагают предусмотреть в процедуре замещения поста члена Совета Федерации две стадии: одну - депутатскую, другую - народного одобрения кандидатур представителей от субъекта РФ в Совет Федерации[6].

Г.Д. Садовникова считает оптимальным вариантом формирование Совета Федерации, при котором избрание представителя в Совет Федерации от законодательного органа субъекта РФ осуществляется депутатами этого органа, а представителя от исполнительного органа - населением субъекта РФ одновременно с выборами высшего должностного лица субъекта РФ на соответствующих выборах. При этом член Совета Федерации - представитель исполнительного органа должен быть заместителем высшего должностного лица субъекта РФ - по значимости вторым лицом в исполнительном органе[7]. Однако, в связи с установлением нового порядка выборов высших должностных лиц субъектов РФ данное предложение утратило актуальность.

Несмотря на относительную многовариантность предложений по совершенствованию формирования Совета Федерации наибольшее их число связано с прямыми выборами членов Совета Федерации. Среди сторонников такого подхода - депутаты Государственной Думы Ф.И. Гайнуллина, А.В. Островский, В.А. Рыжков, В.И. Илюхин, а также многие ученые-правоведы: В.Б. Исаков[8], Ю.А. Дмитриев, А.М. Николаев, П.А. Астафичев[9]. Этой позиции придерживается и О.О. Миронов, и ряд других ученых.

Таким образом, имеется две группы предложений по данному вопросу. Первая включает предложения о формировании Совета Федерации невыборным путем, вторая - о прямых выборах членов Совета Федерации. Аргументация в поддержку предложений первой группы сводится к тому, что при таком формировании Совета Федерации органически сочетаются принципы регионального представительства и демократии. Кроме того, в случае возврата в эту палату руководителей региональных законодательных и высших исполнительных органов были бы созданы условия для предотвращения конфликтов между центром и регионами в процессе выбора оптимального варианта того или иного федерального закона.