Особливості адміністративного сдочинства

Отже, визначаючи й регулюючи  стадії судового процесу, процесуальні дії, які вчиняються у межах кожної з них, рішення, що приймаються і здійснюються таким чином, в адміністративному процесуальному законі встановлено форму процесуальної діяльності адміністративних судів щодо вирішення публічно-правових спорів. Процесуальна форма визначається лише нормами відповідного процесуального права. Оскільки вона передбачена законом, її порушення завжди означає порушення закону і може стати причиною скасування або зміни прийнятого рішення. Встановлення процесуальної форми -- обов'язкова умова міцного правопорядку й законності .

По-четверте, організація  і здійснення адміністративного судочинства грунтуються на конституційних та інших законодавчо закріплених принципах (ст. 7-14 КАС України). Принципи адміністративного судочинства визначають його спрямованість, орієнтують учасників адміністративної справи на правомірну (допустиму) поведінку під час розгляду та вирішення такої справи по суті. Принципи -- це основоположні засади здійснення адміністративного судочинства. Про адміністративне судочинство йдеться у ст. 118 та 126 Конституції Російської Федерації, де вказано на категорію адміністративних справ, які розглядаються судами загальної юрисдикції на чолі із Верховним Судом Російської Федерації.

Згідно зі ст. 129 Конституції  України основними засадами (принципами) судочинства є: 1) законність; 2) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; 3) забезпечення доведеності вини; 4) змагальність сторін і свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; 5) підтримання державного обвинувачення в суді прокурором; 6) забезпечення обвинуваченому права на захист; 7) гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; 8) забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом; 9) обов'язковість рішень суду.

Ці конституційні принципи певною мірою діють у різних галузях українського юридичного процесу (кримінального, господарського, цивільного, адміністративного). Але здійснення адміністративного судочинства ґрунтується також на галузевих принципах -- диспозитивності, офіційного з'ясування всіх обставин у справі (ст. 11 КАС України).

По-п'яте, здійснення адміністративного судочинства врегульовано виключно адміністративно- процесуальними нормами, які містяться у КАС України. Саме вказаний кодекс визначає повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства (ст. 1 КАС України).

По-шосте, адміністративне судочинство -- це засіб судового (примусового) поновлення суб'єктивних публічних прав фізичних і юридичних осіб.

Тож. враховуючи викладені  ознаки, сучасне адміністративне судочинство України слід визначити як здійснюваний відповідно до адміністративно-процесуальних норм та у певній процесуальній формі розгляд і вирішення адміністративним судом публічно-правових спорів, віднесених до його компетенції.

Підсумовуючи хронологічний виклад дослідження генези й особливостей адміністративного судочинства та адміністративної юстиції в Україні, пригадаємо C.O. Корфа, слова якого цілком влучно описують становлення й розвиток цих процесуально-правових інститутів. Так, правник писав, що серед чисельних інститутів публічного права, створених історичним розвитком держави XIX століття, видатну роль відіграла адміністративна юстиція. Історія цього інституту мала політичне значення, оскільки той показово свідчив про стан боротьби громадянина за створення гарантій його суб'єктивним публічним правам. Цілком справедливо вказувалося, що адміністративна юстиція не одразу стала такою гарантією; первісно у цьому інституті переважали складові, спрямовані на захист не власне громадянина, а перш за все -- публічного правопорядку; історично адміністративна юстиція завжди зароджувалася серед функцій влади нагляду; первісно створювалися окремі й розрізнені судово-адміністративні функції у різноманітних органів. І, нарешті, лише з часом відбувся певний розвиток -- адміністративна юстиція поволі й послідовно перетворилася на інститут забезпечення громадянину його суб'єктивних публічних прав

3. ПРОПОЗИЦІЇ СТОСОВНО  ТОГО ЯКІ СУДИ ПОТРІБНІ УКРАЇНІ

Концепція вдосконалення  судівництва для утвердження  справедливого суду в Україні  відповідно до європейських стандартів, схвалена Указом Президента України  від 10 травня 2006 р. № 361/2006, своїми завданнями визначила, зокрема: створення цілеспрямованої, науково обґрунтованої методологічної основи розвитку правосуддя в Україні  на найближчі 10 років; усунення негативних тенденцій, що мають місце внаслідок непослідовності здійснення попередньої судової реформи; забезпечення доступного та справедливого судочинства, прозорості в діяльності судів, оптимізації системи судів загальної юрисдикції.

Пилипчук звертає увагу  на те, що суддів, як і раніше, надзвичайно турбує пропозиція про суцільну спеціалізацію судової системи. Таке реформування, на його думку, більше нагадує експеримент над правосуддям, а відтак - і над людьми. Адже якихось переконливих доказів тому, що така система працюватиме ефективніше, немає. В світовій практиці адміністративна юстиція здійснюється в різноманітних організаційних формах. Однак перенесення цих форм в Україну в тому вигляді, в якому вони функціонують у конкретних країнах, на вряд чи можна вважати доцільним.

І. Самсін зазначав, що утворення  адміністративних судів є невиправданим у матеріально-кадровому сенсі. На його думку, видається логічним створення спеціалізованих адміністративних палат у місцевих і апеляційних господарських та загальних судах, які розглядатимуть справи як адміністративні суди, причому касаційною інстанцією залишатиметься Вищий адміністративний суд України [24, с. 7]. Цю позицію І. Коліушко і Р. Куйбіда вважають виправданою лише перехідним періодом, однак недопустимо консервувати її. На їх думку, це не відповідатиме спеціалізації - конституційному принципу побудови системи судів, а також іншим положенням Конституції України, в яких, зокрема, передбачено, що вищі суди є вищими судовими органами для відповідних спеціалізованих судів, а відповідно до закону діють апеляційні та місцеві суди. З цього приводу зауважимо, що Конституція України не передбачає обов'язкове існування апеляційних та місцевих саме спеціалізованих судів. Згідно зі статтею 125 Конституції вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди. Відповідно до закону діють апеляційні та місцеві суди. Водночас, які судові юрисдикції є спеціалізованими Конституція не визначає, залишаючи це питання предметом регулювання Закону про судоустрій.

На нашу думку, створення  нових спеціалізованих судів (крім господарських) призведе до ослаблення принципу єдності судової системи, віддалення громадян від правосуддя, неадекватного збільшення фінансових витрат на утримання суддів.

Вагомим аргументом проти  існування адміністративних судів, на наш погляд, став Закон України «Про внесення змін до статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України щодо предметної підсудності адміністративних справ місцевим загальним судам як адміністративним судам» від 25 грудня 2008 р. № 808-VI. яким до зазначеного кодексу внесено зміни, віднесено до виключної компетенції місцевих загальних судів як адміністративних судів усі адміністративні справи у спорах фізичних осіб з суб'єктами владних повноважень з приводу обчислення, призначення, перерахунку пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту. Як було зазначено в Пояснювальній записці до проекту зазначеного закону, він був розроблений з метою забезпечення доступного та справедливого судочинства та відповідатиме інтересам непрацездатних громадян з питань їх пенсійного та соціального забезпечення, які мали кожен раз долати неабиякий шлях до обласного центру для подання адміністративних позовів та участі в судових засіданнях для захисту своїх соціальних прав, а також оптимізації розподілу компетенції різних ланок судової системи щодо розгляду адміністративних справ. А Головне науково-експертне управління Верховної Ради України зазначило, що прийняттям цього законопроекту буде на законодавчому рівні забезпечено реалізацію проголошеного статтею 55 Конституції України права фізичної особи щодо судового захисту своїх прав і свобод. Отже, доступ населення до цих судів і можливості окружних адміністративних судів щодо захисту прав і свобод зазначеної категорії осіб суттєво обмежені. До цієї категорії осіб можна віднести й інших громадян-позивачів у інших спорах.

В. Авер'янов, Д. Лук'янець, Ю. ГІедько наводять доречний приклад: щоб оскаржити дії або бездіяльність  дільничного інспектора міліції, позивачеві із села слід їхати не до районного центру, а до обласного. Тим самим виникатиме суттєва диспропорція між кількістю справ, які мають розглядати місцеві суди як адміністративні (при тому, що вони є в кожному районі) і які мають розглядати окружні адміністративні суди [1, с. 11].

Крім того, з початком діяльності адміністративних судів виникли проблеми у розмежуванні судових юрисдикцій: адміністративної, з одного боку, та господарської і цивільної - з іншого. Так, до створення адміністративних судів в Україні існував лише один вид спеціалізованих судів - господарські суди, які виокремлювалися за сторонами спору та характером господарських відносин, які між ними виникли. Всі справи з участю фізичних осіб розглядалися загальними судами в порядку цивільного судочинства, а з участю юридичних осіб - в порядку господарського судочинства. Тепер з'явилися адміністративні суди, юрисдикція яких поширюється на адміністративно-правові спори з участю держави в особі її органів управління, виключивши одночасно цю категорію спорів з підвідомчості загальних і господарських судів.

Варто зазначити, що на засіданні  Комітету Верховної Ради України  з питань правосуддя 15 квітня 2009 р, народні депутати не дійшли єдиної думки щодо доцільності прийняття закону про внесення змін і доповнень до КАС і ГПК про розмежування адміністративної і господарської юрисдикцій (реєстраційний № 1403). Законопроект передбачає, що всі спори, хоча б однією зі сторін в яких є юридична особа, варто передати до судів господарської юрисдикції. Це, за словами одного з науковців, дасть змогу відновити ідею адміністративного судочинства - захищати громадян від порушень з боку органів влади [8, с. 26].

Отже, пропонується спори  у сфері публічно-правових відносин з участю юридичних осіб виключити  з підвідомчості адміністративних судів, залишивши в юрисдикції останніх публічно-правові спори лише з участю громадян.

Адміністративна юстиція, як вже зазначалося, розглядається не лише як особливий порядок вирішення адміністративних спорів, а й як система адміністративних судів, які здійснюють адміністративне судочинство. Захист прав та законних інтересів у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності (державного управління) здійснює судова влада, яка є кінцевою інстанцією у вирішенні спорів про право. Відмінність полягає лише у суб'єкті, уповноваженому вирішувати ці спори, що раніше цілком могли забезпечити загальні та господарські суди. Тому вести мову про обмеження раніше доступу до правосуддя і забезпечення такого доступу зі створенням адміністративних судів підстав немає.

Деякі науковці зазначають, що адміністративні суди можуть надавати захист не лише публічним, а й цивільним правам, які було порушено суб'єктом владних повноважень; категорія «спір про право», на їх думку, не повинна бути підставою для звуження на практиці компетенції адміністративних судів, що визначена КАС України [14, c. 14].З цього приводу зауважимо, що «спір про право» в його класичному розумінні означає спір про право, який виникає з цивільних, сімейних, земельних, трудових, житлових та інших правовідносин. У порядку ж КАС (а раніше - глави 31-А ЦП К 1963 р.) судами розглядаються також спори про право, але які виникають з інших, а саме: адміністративних, конституційних і фінансових правовідносин, і вести мову про те, що зі створенням адміністративних судів останні почали вирішувати адміністративні позови як спори про право з усіма процесуальними гарантіями позивача, підстав немає. В науковій літературі також зазначається, що у справах цієї категорії можуть розглядатися спори про право публічно-правового характеру [3, с. 28].

Колишній Голова Верховного Суду України В. Маляренко звертав  увагу, ідо суди України щороку розглядають  понад 6 млн справ та матеріалів усіх категорій. Сторони процесу погоджуються з 95 % постановлених судових рішень, визнаючи їх законність та обґрунтованість і не оскаржують їх. Лише 5 % судових рішень оскаржуються у вищестоящих судових інстанціях. Але тільки 3-5 % з них скасовуються або змінюються апеляційною та касаційною інстанціями судів, решта залишаються без змін. Тобто неправильною є лише невелика частина судових рішень. Чи можна за таких обставин вважати, що судова система несе глибинну загрозу національній безпеці України? У кожній країні світу немає стовідсоткової бездоганності судових рішень судів першої інстанції. Для виправлення помилок існують суди вищого рівня, що забезпечує впевненість громадян у справедливості й законності судового рішення [15, с. 7].

За даними судової статистики, у 2003-2004 рр. з усіх розглянутих судами скарг на неправомірні дії органів державного управління та службових осіб судами було задоволено 87 % з них. З початком розгляду цих справ у порядку КАС відсоток задоволених адміністративних позовів зменшився і становив: у 2006 р. -75 %; у 2007 р. -- 81 %. А вже у першому півріччі 2008 р. цей показник становив 88 % [4]. Отже, відсоток задоволених раніше судами скарг та відсоток задоволених судами адміністративних позовів майже не змінився, що свідчить про незмінність ефективності судового захисту прав і свобод громадян у сфері публічно-правових відносин після створення системи адміністративних.

Крім того, незважаючи на щорічне збільшення кількості розглядуваних судами справ, відсоток скасованих і змінених в апеляційному та касаційному порядках як до створення системи адміністративних судів, так й після - майже не змінився і протягом 2003-2008 рр. у середньому становив 4,5 % від постановлених судами першої інстанції. Причому, до створення системи адміністративних судів цей показник становив 1,9-2,6 %, що із відсотком задоволених судами скарг свідчить про ефективність судового захисту прав і свобод громадян у сфері публічно-правових відносин і без діяльності адміністративних судів.