Особливості адміністративного сдочинства

1. ГЕНЕЗА Й ОСОБЛИВОСТІ  АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА В УКРАЇНІ

 

Безпосереднє формування та розвиток сучасного адміністративного судочинства й адміністративної юстиції України пов'язується із проголошенням державного суверенітету України та створенням незалежної української держави -- України -- шляхом прийняття Декларації про державний суверенітет України (16 липня 1990 року) та Акту проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року). Безумовно, ці нормативно-правові акти здійснення адміністративного судочинства не врегульовували, однак їх значущість для розвитку адміністративного судочинства визначається тим, що ними Україна проголошувалася незалежною, самостійною, демократичною державою; віднині на її території набирали чинності виключно Конституція і закони України; державна влада в Республіці здійснювалася за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову; були розроблені основи для підготовки і прийняття Конституції та законів України. Тим самим було створено політичні, законодавчі та. організаційно-правові передумови для розбудови власних органів державної влади, зокрема й органів судової системи, закріплювалися вихідні засади організації адміністративних судів та здійснення адміністративного судочинства [12, с. 250]. Наступний розвиток національної адміністративної юстиції був пов'язаний із прийняттям Основного Закону України. Справді, нормативно-правовим актом, яким безпосередньо було запроваджено основи адміністративної юстиції в Україні, зокрема визначено її місце у системі судової влади та загальні принципи її здійснення, безумовно є Конституція України 1996 року.

 

У розділі VIII «Правосуддя» Основного  Закону України врегульовано питання, пов'язані зі здійсненням правосуддя в державі, визначено юрисдикцію і систему судів, принципи організації системи судів загальної юрисдикції. Конституцією України закріплено також принципи здійснення правосуддя суддями, особливості і порядок заміщення посад суддів. Закріплення в Основному Законі України правила «кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб» та поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виникають у державі (ст.ст. 55, 124 Конституції України), припинили існування невиправданих обмежень судового контролю за діяльністю адміністрації.

 

Вирішальним заходом у  справі адміністративнoгo судочинства стало прийняття у 2002 році Закону України «Про судоустрій України» та у 2005 році -- КАС України. По-перше, таким чином було завершено формування національного інституту адміністративної юстиції, по-друге, зрештою вичерпно регламентовано процес адміністративного судочинства, по-третє, відбулася практична реалізація конституційних положень про відповідальність держави перед людиною, судовий захист законних прав і свобод людини і громадянина від свавілля адміністративних органів (ст.ст. З, 55 Конституції України). По-четверте, адміністративно-процесуальне законодавство України збагатилося принципово новими поняттями та категоріями Так, зокрема, відповідно до ст. 1 КАС України, цей кодекс визначив повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства.

 

Подальше формування інституту  адміністративної юстиції пов'язане зі створенням системи адміністративних судів України, які власне і здійснюють у державі адміністративне судочинство. Тож цілком справедливо адміністративний суд визнаний одним із способів правового захисту прав, свобод, законних інтересів людини і громадянина. Його діяльність покликана гарантувати дотримання прав людини у відносинах із владними структурами, дає змогу незалежно оцінити діяльність суб'єктів, наділених владними повноваженнями, у разі порушення ними чинного законодавства й тим самим забезпечити здійснення принципу відповідальності державної влади за свою діяльність перед людиною [5, с. 65].

 

Безпосереднє створення цих  судів стало можливим внаслідок  підписання Президентом України указів «Про Апеляційний суд України. Касаційний суд України та Вищий адміністративний суд України» від 1 жовтня 2002 року, «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів» від 16 листопада 2004 року [21].

 

Відповідно до цих нормативно-правових актів в Україні запроваджено трирівневу систему адміністративних судів. Першою судовою інстанцією в цій системі є окружні адміністративні суди, які створені в основних адміністративно-територіальних одиницях України -- Автономній Республіці Крим, обласних центрах, містах Києві та Севастополі. Слід звернути також увагу на одну важливу особливість, пов'язану з організацією системи адміністративних судів. Мається на увазі, що за ст. 22 Закону України «Про судоустрій України», ст.ст. 18, 20 КАС України місцеві загальні суди (тобто ті, які розглядають цивільно-правові спори і вирішують питання, пов'язані з притягненням осіб до кримінальної відповідальності) зобов'язані розглядати певні категорії адміністративно-правових спорів. Інакше кажучи, в Україні поряд зі спеціалізованими (адміністративними) судами як адміністративні суди діють також і місцеві загальні суди. Принагідно маємо відзначити, що такий розподіл компетенції, на нашу думку, не дає підстав включати ці судові органи до системи адміністративних судів . Більше того, одночасний розгляд адміністративних справ загальними судами, навіть лише на рівні першої й апеляційної інстанцій, не піде на користь формуванню якісного адміністративного судочинства та практики його застосування. За таких умов надзвичайно складно досягнути єдності судової практики у сфері адміністративного права і забезпечити однакові вимоги до діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень [9, с. 97]. Другою судовою інстанцією в системі адміністративних судів України є апеляційні адміністративні суди, повноваження яких поширюються на декілька областей України. Відзначимо, що згідно із п. 6 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» КАС України адміністративне судочинство здійснювали також господарські суди. Так, до початку діяльності окружних та апеляційних адміністративних судів адміністративні справи, підвідомчі господарським судам, відповідно до Господарського процесуального кодексу України 1991 року у першій та апеляційній інстанціях за правилами КАС України вирішували відповідні місцеві та апеляційні господарські суди.

 

Вищий адміністративний суд України -- третя судова інстанція, яка здійснює касаційний перегляд рішень місцевих і апеляційних адміністративних судів. Крім того у ряді випадків, передбачених КАС України (ч. 4 ст. 18, ч. З ст. 172, ч. 1 ст. 176, ч. 6 ст. 177), Вищий адміністративний суд України виступає також як суд першої та апеляційної інстанції. Наприклад, він, як суд першої інстанції, розглядає справи: 1) щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму; 2) щодо скасування реєстрації кандидата на пост Президента України (ч. 4 ст. 18. ч. З ст. 172 КАС України).

 

7 липня 2010 р прийнято Закон України «Про судоустрій і статус суддів, і доречно наголосити, що введення його в дію не привело до відчутних змін у системі адміністративних судів. За його нормами місцевими адміністративними судами є окружні адміністративні суди (ст. 21). Статтею 26 установлено, що апеляційними судами з розгляду адміністративних справ є адміністративні апеляційні суди, які утворюються в апеляційних округах згідно з Указом Президента України. Вищий адміністративний суд України, очолюючи систему спеціалізованих адміністративних судів, діє як суд касаційної інстанції (ст. 31) За статтями 17 і 38 Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції, покликаним забезпечувати однакове оперування судами касаційної інстанції нормами матеріального права .Діяльність адміністративних судів регламентується Кодексом адміністративного судочинства України. Отже, законодавець керувався тим, що адміністративне судочинство має здійснюватися за правилами, визначеними самостійним процесуальним актом. Проте в КАС України поряд зі специфічними приписами, побудованими з урахуванням характеру конфліктів, що підлягають вирішенню цими судами, зафіксовано норми, які фактично відтворюють положення ЦПК України. На нашу думку цю обставину навряд чи можна віднести до недоліків КАС України, оскільки судовий процес у цивільних, господарських, адміністративних справах багато в чому збігається, а завдяки виправданому дублюванню положень цивільного процесуального законодавства зазначений кодифікований акт має цілісний і завершений вигляд.

 

Таким чином, система адміністративних судів в Україні утворена по вертикалі й горизонталі за принципами територіальності та спеціалізації. Сучасне адміністративне судочинство України здійснюється загальними, адміністративними судами, Верховним Судом України.

 

2.ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА

 

Законодавчо закріплене поняття  адміністративного судочинства (п. 4 ст. З КАС України) тлумачиться як діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим кодексом.

 

Подібно розуміється адміністративне судочинство і в новітній адміністративній процесуальній науці. Так чи інакше зміст адміністративного судочинства пов'язується із процесуальною діяльністю адміністративних судів щодо адміністративно-правових спорів. На переконання Л.А. Ніколаєвої та А.К. Соловйової, адміністративне судочинство--- «судово-процесуальний порядок вирішення публічно-правових спорів. Наприклад. Конституцією Російської Федерації (ст. 118) воно виокремлено в якості самостійного виду поряд із цивільним, кримінальним і конституційним судочинством» [16, с. 54].

 

Важливим для з'ясування сутності адміністративного судочинства є врахування філологічного тлумачення цього словосполучення. Судочинство в сучасній українській та російській мовах розуміється як: 1) форма реалізації судової влади; 2) процесуальна форма здійснення правосуддя, діяльність суду ( Шемшученко); 3) провадження й вирішення справи судом, один із засобів здійснення судової влади (Бессарабов).

 

Отже, поняття адміністративного судочинства як у чинному а дмністративному процесуальному законодавстві (ст. З КАС України), так і в науковій літературі в сучасних умовах розвитку адміністративно-правової науки представлені однаково.

 

Слід відзначити, що чинне  національне законодавство поряд  із поняттям «судочинство» містить також термін правосуддя (ст.ст. 124, 127, 129 Конституції України). Однак, виходячи зі змісту та юридичної сутності цих понять, їх слід розглядати як співвідношення змісту і форми. Через адміністративне та інші види судочинства в державі реалізується правосуддя. Так, судова влада в Україні реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства. Судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції (ст. 1 Закону України «Про судоустрій та статус суддів України»). Тому можна зробити висновок, що формою (зовнішнім проявом) правосуддя в Україні є відповідний вид судочинства; внаслідок цього адміністративне судочинство є однією із закріплених чинним законодавством форм правосуддя.

 

Подібне тлумачення співвідношення понять «правосуддя» і «судочинство» має місце і в сучасній юридичній літературі. Зокрема, на переконання О.С. Захарової, правосуддя здійснюють суди шляхом:

 

-- розгляду й вирішення  у судових засіданнях цивільних  справ щодо спорів, захисту прав  і законних інтересів фізичних  і юридичних осіб, держави;

 

-- розгляду у судових  засіданнях кримінальних справ  і вжиття встановлених законом  заходів покарання до осіб, винних у вчиненні злочину, або виправдовування невинних;

 

-- розв'язання господарських  спорів, що виникають між учасниками господарських правовідносин.

 

Важливими для розкриття  сутності сучасного адміністративного судочинства України є його ознаки.

 

По-перше, це вид державної  діяльності, який у межах чітко визначеної компетенції здійснюється виключно спеціально уповноваженими на те державними органами -- судами. Здійснення правосуддя в Україні іншими органами заборонено чинним законодавством. Так, у ст. 124 Конституції України однозначно визначено, що «правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються».

 

Судом, уповноваженим здійснювати  адміністративне судочинство, є адміністративний суд, система, структура та повноваження яких закріплені указами Президента України «Про Апеляційний суд України. Касаційний суд України та Вищий адміністративний суд України» й «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів», Законом України «Про судоустрій і статус суддівУкраїни», КАС України.

 

По-друге, адміністративне судочинство -- процесуальна діяльність адміністративного суду, пов'язана із публічно-правовим спором, віднесеним до його компетенції. Така процесуальна діяльність полягає у розгляді, вирішенні адміністративним судом спору по суті та ухваленні рішення у вигляді постанови. Процесуальна діяльність адміністративного суду систематизована за стадіями, зміст яких утворює сукупність певних процесуальних дій.

 

Процесуальна діяльність адміністративного суду розпочинається з прийняття ним адміністративного позову, порушення адміністративної справи та проведення підготовчих дій. Розгляд і вирішення публічно-правового спору відбуваються безпосередньо під час судового розгляду справи по суті. У межах цієї стадії (розгляд справи по суті) суд заслуховує пояснення сторін, третіх осіб, їх представників, інших учасників адміністративної справи, досліджує наявні у справі докази. У разі порушення учасниками процесу питання про оскарження чи перегляд постановлених рішень вищестоящий або той самий суд (апеляційний суд, суд касаційної інстанції чи окружний суд) у межах відповідного виду провадження (апеляційного, касаційного, провадження за винятковим и обставинами, провдження за новоявленими обставинами) здійснює перегляд такого рішення за загальними правилами адміністративного процесу.

 

По-третє, адміністративному судочинству притаманна визначена адміністративними процесуальними нормами процесуальна форма. Інакше кажучи, судовий розгляд і вирішення публічно-правового спору відбувається у певній чіткій послідовності за правилами, закріпленими КАС України. За своєю сутністю ці правила різноманітні та стосуються як організації адмінстративного судочинства, так і самого порядку та змісту його проведення. Так, наприклад, усі адміністративні справи у суді першої інстанції, крім випадків, передбачених КАС України, розглядаються і вирішуються суддею одноособово (ст. 23 КАС України). Рішення, прийняті адміністративним судом щодо спірних публічно-правових відносин, оформляються у вигляді процесуальних документів -- ухвал і постанов (ст. 158 КАС України).