Особенности правового и фактического статуса субъекта РФ

     В настоящее время идет процесс  формирования механизма координации  правовых систем РФ и РТ. Этот механизм невозможен без согласованной работы всех политических институтов Федерации  и республики. Фундаментом для  разработки своей правовой базы в РТ является Декларация о государственном суверенитете, Конституция РТ и безусловно Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Этот договор предоставляет возможность законотворчества для Татарстана практически во всех сферах деятельности, реализуя приоритет основных прав и свобод человека и гражданина, как это записано в преамбуле к договору.

     Координационный механизм согласования интересов РФ и РТ в сфере правотворчества  осуществляется в процессе: 1) разработки концепции правовой реформы; 2) разработки федеральных, республиканских программ, планов законодательных работ и законодательных приоритетов; 3) разработки модельных законов; 4) разработки нормативных правовых актов органов исполнительной власти; 5) контроля и координации республиканских нормативных актов с федеральными и, наоборот, федеральных нормативных актов с республиканскими. В реализации этих задач огромную роль играют Президенты России и Татарстана. Наличие общепризнанного международного политического авторитета Президента РТ, позволяет говорить о позитивном развитии федеративных отношений, так называемой "татарстанской модели" развития государственности.

     Большую роль в законотворческом процессе играет социальное партнерство органов власти и общественных организаций. Так, взаимодействие Комитета по защите прав человека РТ и парламента Татарстана принесло свои положительные результаты в ходе анализе основных законов и проектов законов при реализации проекта поддержанного Фондом Евразия за счет средств, предоставленных Агентством по Международному Развитию Соединенных Штатов Америки (AID). Некоторые проекты законов были существенно скорректированы и приведены в соответствие с международными стандартами прав человека. Механизм координации правовых систем Федерации и республики РФ укрепляет основополагающий принцип федерализма, заложенный в Конституции РФ и способствует реализации международных стандартов прав человека.

     Необходимо  отметить, что правовая система РФ и правовая система РТ содержит если не идентичный, то, по крайней мере, совместимый состав компонентов, но это не означает "стирание граней" или механического переноса этих правовых конструкций без учета специфических особенностей субъектов Федерации. Различия правовых систем России и Татарстана не в структуре и не в наборе элементов, а по объему внутреннего содержания самих элементов, это различия внутри одного явления.

     Развитие  концепции правовой системы отдельного субъекта Российской Федерации имеет  важное практическое значение, поскольку  дает возможность взаимодействия национального и международного права, непосредственного внутреннего действия норм международного права. Это представляет собой одну из самых дискуссионных и нерешенных проблем в настоящее время.

     Развивая  концепцию правовой системы РТ можно говорить не о согласовании норм права РТ и норм международного права, а о более широком взаимодействии всех элементов этих правовых систем. Теоретическое обоснование изложенной концепции позволит решить задачу обеспечении функционирования действия норм международного права как в правовой системе РТ, так и в правовой системе РФ.

     Таким образом, РФ состоит из нескольких государственных  образований, которым присущи признаки государств: население, власть, территориальное  верховенство, суверенитет, законодательство. Вместе с тем Конституция РФ, назвав республики государствами четко не установила их статус по признаками государства. Более того, конституция РФ уравняла их статус с административно-территориальными образованиями (областями, краями). Федеративный договор 1992 г. (Татарстан его не подписал) более четко решал статус республик. В договоре республики называются государствами и представлены как "суверенные республики в составе Российской Федерации". Конституция РФ не говорит о признаке суверенитета союзных республик.

     Никуда  не уйти от того, что каждая республика РФ выделяется своими национально-государственными особенностями, что отличает их от административно-территориальных единиц. Поэтому в федеративном государстве наметилась иная тенденция, а именно, республики стали регламентировать свою суверенную государственность на уровне конституционном и международно-правовом. Республики, заявив о статусе суверенного государства, постепенно уходили от унитаризма, доказав юридически и практически, что их отношения с федеральным центром должны строиться на основе координации, договоров и делегирования на этой базе ряда правомочий органам РФ. Республики РФ закрепили право на отношения с иностранными государствами и определили договорную правоспособность в международных отношениях и во внешнеэкономических связях. Следовательно, было сделано то, что не закреплено в Конституции РФ. Например, Конституция РФ не признала международную правосубъектность республик, в частности их договорную правоспособность. Ст.72 (ч.1 п."о") дает лишь общую формулу: "координация международных и внешнеэкономических связей, выполнение международных договоров Российской Федерации". Конституция РФ в этой части не перенесла положения Федеративного Договора о том, что субъекты РФ являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей.

     Республики  в составе РФ имеют все атрибуты (свойства, признаки) государства. Степень самостоятельности субъектов РФ как государственных образований, следовательно, и их международная правосубъектность, определяется соотношением предметов ведения федерации и ее субъектов и объемом полномочий федерации и субъектов в ее составе. В этом аспекте международная правосубъектность РТ является своего рода юридической формой выражения и закрепления фактического статуса государства.

     Таким образом, многое зависит от самого федеративного  государства. Ведь Федерация - это договорное объединение, в котором применяются различные методы, средства согласования позиций и интересов составных частей, в том числе и в регулировании отношений верховенства, самостоятельности и независимости. Во многом этому помогают принципы демократического федерализма, основанного на равноправии субъектов федерации, а там, где федерация строится с учетом национально-территориальных особенностей, то и на признании ее субъектов государствами. Принципы демократического федерализма приводят к согласованному подходу и уводят от таких крайних тенденций, как сепаратизм и унитаризм. Регулирование федеративных отношений на принципах добровольности, ответственности, с применением норм международного права, а также оформление отношений о делегировании полномочий логично объединяют, а не разъединяют, субъекты федерации, исключают конфликт между суверенитетом и верховенством властей. Кроме того, федерализм поддерживает принципы субсидиарности и автономии. 

2.2. Институт совместного ведения  Российской Федерации и субъектов Федерации 

     В условиях неупорядоченности в российской правовой системе и, даже можно сказать, правового хаоса весьма остро  стоит вопрос о несоответствии большого количества законодательных актов субъектов Российской Федерации федеральным нормативным правовым актам. Однако в последнее время просматриваются некоторые сдвиги в сторону приведения в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами законодательства субъектов Российской Федерации.¹⁸

     В то же время отметим, что большие  вопросы вызывают нормативные акты, которые издаются в сфере совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Федерации.

     Если  мы обратимся к Конституции Российской Федерации, то увидим, что, с одной стороны, административное и административно - процессуальное законодательство в соответствии с п. "к" ст. 72 относится к совместному ведению. Здесь же обратим внимание на положения Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с ч. 2 ст. 12 которого закрепляется право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, до принятия по этим вопросам федеральных законов. С другой стороны, мы упираемся в положения ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, которые устанавливают, во-первых, запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, во-вторых, указывают, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также обеспечения обороны страны и безопасности государства. Казалось бы, набравшись смелости, можно утверждать, что, конечно же, положения ст. 55 Конституции являются первичными по отношению ко всем нормативным правовым актам, принимаемым в этой связи.

     При отсутствии же соответствующего федерального закона, как отмечает Конституционный  Суд РФ, субъект Российской Федерации  вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла ст. 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции.

     При возникновении споров, связанных  с введением субъектом Российской Федерации административной ответственности, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, рассматривающие конкретные дела, в соответствии со ст. 120 (ч. 2), 76 (ч. 3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации управомочены решать, какой закон - федеральный или субъекта Российской Федерации - подлежит применению в случаях противоречия между ними, обнаружения пробелов в правовом регулировании либо фактической утраты правовой нормой, не отмененной в установленном порядке, юридической силы. Как мы видим, юридическая практика пошла намного дальше, устанавливая так называемое право опережающего регулирования субъектов Российской Федерации. В связи с этим следует отметить явную правовую коллизию, где, с одной стороны, стоят нормы ст. 55 Конституции, с другой - нормы федерального закона и практика Конституционного Суда Российской Федерации.

     Несмотря  на упоминание закона о необходимости  приведения законодательства субъектов  Российской Федерации в соответствие с принятым по этому вопросу федеральным  законом, на практике мы видим, что субъекты Федерации не стремятся обеспечивать полное приведение своих нормативных правовых актов в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами.

     Как представляется, введение на региональном уровне новых составов административной ответственности, а также дополнительных ограничений прав и свобод граждан является прямым нарушением упомянутых норм Конституции, однако законодательство субъектов Федерации идет по этому пути. Это является, по нашему мнению, ярким примером неопределенности института совместного ведения.

     Если  исходить из принципов территориальной  целостности и единого экономического и правового пространства, закрепленных в Конституции, то мы увидим, что  права и свободы человека и  гражданина в различных субъектах  Российской Федерации на самом деле не являются равными.

     Совместное  ведение, установленное Конституцией Российской Федерации, не всегда оправдывает  свое назначение. Это касается необходимости  разработки на федеральном уровне общих  принципов в соответствующей  сфере общественных отношений и четкого соблюдения этих принципов в законодательстве субъектов Российской Федерации.

     В то же время, конечно, было бы преждевременно говорить об окончательной отмене этого  института. Однако его использование  на практике показывает, что в нашей  стране до тех пор не будет настоящего, реального, а не декларативного единого правового пространства, пока не будет установлен оптимальный баланс соотношения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации.

     Основной  проблемой здесь является изначально заложенный в Конституции РФ правовой конфликт, возникающий в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.

     В результате основное бремя законодательной  неупорядоченности и несогласованности  важнейших правовых вопросов, стоящих  перед государственными органами всех уровней, ложится на плечи населения. В конечном счете это предопределяет и правовой нигилизм населения, низкий уровень правового воспитания и постоянную тревогу предпринимателя о том, что же еще нового "выкинет" законодатель субъекта, на территории которого он осуществляет свой бизнес.

     Презумпция "правомерности нормативного акта, пока судом не установлено иное", наглядным образом выражается в  правотворчестве большинства субъектов  Российской Федерации, которые порой  принимают действительно нужные и важные законы в порядке опережающего правового регулирования. Однако нередко мы видим прямые злоупотребления законодателем того или иного субъекта Федерации своими полномочиями.

     Именно  поэтому вопрос о необходимости  отмены института совместного ведения и перераспределения государственно - властных полномочий по двусторонней модели (предметы ведения Федерации - предметы ведения субъекта Федерации), как представляется, носит весьма острый и актуальный характер. "Федеративный строй предполагает достаточно высокий уровень государственного самосознания субъектов Федерации, самоотверженную работу и инициативу в сфере собственной компетенции, а также бдительность относительно превышения компетенции и возможность предотвращения его.

     Отмена  или коренное изменение этого института, если руководствоваться принципом максимально четкого разграничения предметов ведения между органами государственной власти различных уровней, на конституционном уровне, сможет, по нашему мнению, способствовать установлению единого правового пространства в России и во многом позволит принципиально изменить характер отношений между Федерацией и различными ее субъектами.