Особенности правового и фактического статуса субъекта РФ

1.2. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы 

     Административная  реформа в России является одним  из важнейших условий ускорения  социально-экономического развития страны. Основным препятствием на пути экономических реформ признана недостаточная эффективность государственного аппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти. Приоритетными задачами развития государственного управления являются сокращение функций, осуществляемых государственными органами; оптимизация структуры органов исполнительной власти; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан.⁴

     На  ближайшую перспективу приоритетными  направлениями административной реформы  являются:

     - ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

     - исключение дублирования функций  и полномочий органов государственной  власти;

     - завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

     В рамках административной реформы особое внимание должно быть уделено оптимизации  функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

     Не  будет большим откровением утверждение, что одним из важнейших условий  эффективной реализации компетенции  субъекта Федерации является грамотное  структурирование всей системы исполнительной власти региона, включая отраслевые и функциональные органы исполнительной власти. Недаром и на федеральном уровне так много внимания уделяется административной реформе.

     В субъектах Российской Федерации  также следует реализовать мероприятия, аналогичные проведенным на федеральном  уровне (анализ функций органов исполнительной власти на предмет избыточности и дублирования этих функций, внесения в нормативные правовые акты субъектов Федерации изменений, ликвидирующих избыточные и дублирующие функции, внедрение механизмов, препятствующих появлению новых избыточных функций).

     Конституция РФ достаточно лаконична в определении  системы исполнительной власти в  субъектах РФ. Статья 77 устанавливает, что система органов государственной  власти республик, краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом.

     Поэтому, прежде чем перейти к анализу  существующей ситуации в области  организации исполнительной власти субъекта РФ и направлений ее совершенствования, необходимо несколько слов сказать  об упоминаемом Конституцией РФ Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ⁵ и отношении к нему специалистов в области конституционного права. Так, признавая, что данный Закон "...представляет собой существенный шаг вперед в развитии российского конституционного права: впервые в истории постсоциалистической России на федеральном уровне осуществлено правовое регулирование второго уровня государственной власти - принципов организации государственной власти субъектов Федерации"⁶, ряд ученых усматривает значительные недостатки в правовой конструкции данного нормативного правового акта. В части организации исполнительной власти среди них можно выделить следующие:

     1. Федеральный закон "Об общих  принципах организации законодательных  (представительных) и исполнительных  органов исполнительной власти  субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г.) не был одобрен Советом Федерации как органом, призванным отражать совокупные интересы всех субъектов РФ, поскольку после отклонения Федерального закона Советом Федерации Государственная Дума воспользовалась своим правом, закрепленным ч. 5 ст. 105 Конституции РФ;

     2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. не устраняет проблему непоследовательного употребления терминов "орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации" и "исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации", что, по мнению отдельных авторов, имеет принципиальное значение;⁷

     3. В Федеральном законе от 6 октября  1999 г. не получили достаточного  развития конституционные положения  о единстве системы органов  исполнительной власти, образуемой  органами исполнительной власти  Федерации и ее субъектов по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов, в частности, не определены основы взаимоотношений федеральных и региональных органов при реализации полномочий по предметам совместного ведения;

     4. Данный Федеральный закон недостаточно четко определил формы контроля за осуществлением полномочий органами исполнительной власти субъектов по предметам совместного ведения;⁸

     5. Наконец, самое принципиальное  замечание, касающееся содержания  Федерального закона от 6 октября 1999 г., собственно его концепции, заключается в том, что, отразив в названии нормативного правового акта стремление определить общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, федеральный законодатель закрепил в нем достаточно детализированные принципы деятельности таких органов. Следует согласиться с выводом Л.Ю. Резниченко, отражающим данную ситуацию: "ст. 77 Конституции сформулировала предмет регулирования федерального закона достаточно четко - определение принципов организации государственной власти, тем самым предоставляя субъектам РФ больше возможности проявлять самостоятельность в вопросах определения порядка деятельности органов. Некоторая его деформация... несколько сужает возможности субъектов РФ в регулировании этих вопросов".⁹

     Следует признать, что правовая конструкция  рассматриваемого Закона, действительно, не безупречна, что в не полной мере способствует становлению зрелых структур государственной власти в регионах. Хотя нельзя не признать, что он уже  самим фактом своего принятия сыграл важное стабилизирующее значение в сфере своего действия. А дальнейшее его развитие, совершенствование практики его применения - актуальная задача современной государственной действительности.

     Согласно  ч. 2 ст. 77 Конституции России в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в совокупности образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Собственно в данном случае речь идет как раз о той самой "управленческой вертикали", которую вполне обоснованно укрепляет федеральная государственная власть.

     В России Федеральный закон от 6 октября 1999 г. определяет, что в субъекте РФ устанавливается система органов  исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта.

     Иллюстрируя связь наименования должности высшего  должностного лица субъекта Федерации  с его статусом, В.Е. Чиркин выявил четыре разновидности главы субъекта Российской Федерации:¹⁰

     1) президент республики (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия с 2000 г. и др.). Правительство республики в этих случаях рассматривается как самостоятельный орган исполнительной власти во главе с премьер-министром;

     2) президент, являющийся одновременно  и главой республики, и главой  исполнительной власти (Кабардино-Балкария, Калмыкия и др.). В такой республике может быть правительство, но президент сам является его председателем и возглавляет подчиненных ему министров (коллегиального органа, называемого правительством, может и не быть, на практике министры заседают под председательством президента республики);

     3) глава администрации субъекта  Российской Федерации (не называется  президентом, но возглавляет орган,  именуемый правительством, например, в Москве, Нижегородской области,  Ставропольском крае). Чаще всего  он сам назначает своего заместителя (заместителей), но иногда заместитель избирается в паре с губернатором (например, в Калужской области). Главы департаментов в этом случае нередко называются министрами;

     4) глава администрации субъекта  Российской Федерации, где не  создается коллегиальный орган, называемый правительством субъекта Федерации (большинство субъектов РФ). Чаще всего по отношению к главе администрации в этом случае используют термин "губернатор". Такой глава администрации обычно непосредственно руководит деятельностью должностных лиц, которые не называются министрами. Это главы департаментов, отделов, управлений администрации субъекта Российской Федерации (Воронежская, Курская, Иркутская области и др.).

     Как бы то ни было, правовой статус высшего  должностного лица субъектов РФ отличен от статуса Президента России. В отличие от Президента РФ, который на конституционном уровне институционально выведен из системы разделения властей, президенты республик в составе Российской Федерации, губернаторы, главы администраций краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области относятся к исполнительным органам государственной власти и возглавляют их.¹¹

     Действительно, как отмечает Л.А. Нудненко, "внесенные  в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. поправки об отмене прямых выборов главы субъекта Российской Федерации затрагивают проблемы реализации ст. 3 Конституции Российской Федерации о народовластии и ст. 10 Конституции Российской Федерации о разделении властей. Они означают усиление централизации в системе исполнительной ветви власти. Плохо это или хорошо? Ответить на данный вопрос сегодня однозначно трудно".¹² Отмеченное усиление основано не только на самом факте участия Президента России в процедуре назначения главы субъекта Федерации на должность, но также и в процедуре подбора кандидатур, закрепленной Положением о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. N 1603¹³. Согласно данному документу функция подбора кандидатур возложена на полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а представление кандидатур Президенту России осуществляется Руководителем его администрации.

     В Постановлении от 21 декабря 2005 г. N 13-П  по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой ряда граждан Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции Российской Федерации соответствующие положения указанного Федерального закона.

     Конституционный Суд указал, что, во-первых, порядок  формирования органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  Конституция Российской Федерации непосредственно не регламентирует. Провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим выражением власти многонационального народа Российской Федерации и закрепляя избирательные права граждан и право на участие в референдуме (ч. 3 ст. 3; ч. 1 и 2 ст. 32), она в то же время не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации. Тем самым Конституция Российской Федерации в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти. Таким образом, федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти.

     Во-вторых, основы правового статуса, функции  и полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации  определяются в гл. III "Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" Федерального закона от 6 октября 1999 г. Следовательно, федеральный законодатель рассматривает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как элемент системы именно исполнительной власти. Входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти.¹⁴