Особенности правового и фактического статуса субъекта РФ

     На  уровне субъекта Российской Федерации основные положения, определяющие правовой статус и полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, установлены в соответствующих конституциях и уставах. Структура органов исполнительной власти, объем и содержание компетенции и даже способ правового определения функциональной сферы деятельности высшего должностного лица и органов исполнительной власти несколько отличаются в разных субъектах Федерации. В этом плане выделяют два подхода. При первом обстоятельно "прописывается" статус высшего должностного лица (главы, президента, губернатора), тогда как статус и полномочия высшего исполнительного органа власти (правительства, администрации) не устанавливаются либо устанавливаются крайне лаконично. Данный способ применен в Конституции Республики Саха (Якутия), Конституции Республики Коми, Уставе Ставропольского края, Уставе Иркутской области. При втором подходе дается развернутое нормирование правового статуса высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти - Конституция Чувашской Республики, Устав Московской области, Устав Липецкой области и др.¹⁵

     Необходимо  отметить, что ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. оставляет открытым перечень полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, предоставляя непосредственное регулирование этого вопроса нормативными правовыми актами субъекта РФ.

     Обобщенно полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации могут быть сведены  к следующим:

     1. Нормотворческие (обнародует законы, удостоверяя их обнародование  путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; обладает правом законодательной инициативы; издает акты высшего должностного лица);

     2. Представительские (представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ);

     3. По формированию органов государственной  власти субъекта Федерации и  руководству его системой исполнительных  органов (формирует и руководит  высшим исполнительным органом  субъекта Федерации, принимает решение о его отставке; назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы администрации (правительства), министров и руководителей иных органов исполнительной власти, а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности; утверждает половину состава членов избирательной комиссии субъекта; представляет на утверждение законодательного органа кандидатуру представителя исполнительной власти в Совете Федерации Федерального Собрания РФ);

     4. По участию в системе "сдержек и противовесов" (вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации его конституцией (уставом); вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации с правом совещательного голоса; согласует кандидатуры прокурора, мировых судей и т.д.);

     5. Координационные (обеспечивает координацию  деятельности органов исполнительной  власти субъекта Федерации с  иными его органами государственной власти и в соответствии с законодательством РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями).

     Высшее  должностное лицо субъекта Федерации  осуществляет и иные полномочия в  соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации.

     Можно констатировать, что "системы органов  исполнительной власти различных субъектов Федерации имеют существенные различия в количестве и формах составляющих их органов.¹⁶

     В настоящее время субъекты РФ относительно самостоятельны в определении системы  и структуры органов исполнительной власти региона. С федерального уровня какая-либо модель не навязывается напрямую как императивная. Вместе с тем имеется ряд факторов, влияющих на нее, - положение Конституции России о единой системе органов исполнительной власти и требования, обусловленные нормами Федерального закона от 6 октября 1999 г.

     Тем не менее, как представляется, сами органы государственной власти субъектов  Федерации, будучи заинтересованными  в максимально эффективном развитии соответствующей территории, могут  и должны в пределах своей компетенции  уже сейчас определять систему и структуру своих органов исполнительной власти наиболее эффективным образом, ориентируясь на следующие подходы:

     - необходимо рационализировать вмешательство  государства в экономику, обеспечив  оптимальное участие органов  исполнительной власти в регулировании рынка;

     - требуется организационное разделение  функций разработки правил и  предоставления услуг: недопустима  ситуация, когда один и тот  же орган сам регулирует, сам  работает по этим правилам, сам  себя контролирует;

     - нельзя не учитывать ограниченность управленческих возможностей человека. В теории это называется принципом ограниченной рациональности.¹⁷ На практике он выливается в следующую норму управляемости: в прямом подчинении одного лица должно находиться 5 - 9 человек;

     - реорганизация системы и структуры органов исполнительной власти должна проводиться без излишней спешки, так как быстрая реорганизация с высокой вероятностью приведет к неуправляемости, перебоям в предоставлении государственных услуг.

     Реализация  указанных подходов к модели системы и структуры органов исполнительной власти с учетом изложенных выше недоработок соответствующей реорганизации на федеральном уровне должна, по нашему мнению, включать в себя следующие элементы:

     1. Формирование органов выработки  политики и нормативного регулирования  (далее условно - министерств)  по основным направлениям государственной  политики. Министерство является  органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое  регулирование и разработку политики в области своей специализации;

     2. Исполнительно-распорядительные функции  должны быть переданы агентствам, то есть органам, ответственным  за реализацию долгосрочных программ, координацию и обеспечение деятельности  государственных учреждений и предприятий, за непосредственное оказание публичных услуг физическим и юридическим лицам. В зависимости от характера решаемых задач агентство (это условное название, в соответствии с законодательством субъекта РФ оно может быть и другим) может быть подведомственно министерству или иметь межведомственный характер. Более глубокая специализация агентств позволит повысить способность политически регулятивного отраслевого органа обеспечивать достижение поставленных целей, поскольку в отношении специализированного одноцелевого агентства легче определить ответственного и легче выявлять результат.

     3. Должно быть предусмотрено наличие,  условно говоря, "базовой управленческой  основы" деятельности системы  органов исполнительной власти  субъекта РФ. Имеется в виду организационное обеспечение и обособление таких задач, как целеполагание и управление по результатам, финансовое управление, макроэкономическое прогнозирование, проведение экономической политики, проведение институциональных реформ. При этом принципиально, что речь идет не просто об отдельных задачах, стоящих перед регионами, а именно о формировании и институализации постоянного, магистрального направления государственной деятельности.

     4. Нельзя не отметить такой важный  аспект оптимизации структуры  органов исполнительной власти, как организация работы "проектных органов" при достижении особого типа целей (как правило, межведомственных), которые имеют оперативный характер, конечный срок исполнения и формализуемые результаты. Для организации проектной деятельности важно предусмотреть временное переподчинение необходимых сотрудников из подразделений должностному лицу, ответственному за реализацию проекта, имея в виду выполнение ими работ по проекту с полным отрывом от основной деятельности, а также результативные принципы оплаты труда в рамках проекта;

     5. Успешность реализации административной  реформы в субъектах РФ во  многом зависит от подготовленности  и заинтересованности гражданских  служащих, призванных обеспечить  ее проведение. Необходимо организационное,  информационное, кадровое и ресурсное обеспечение административной реформы в каждом субъекте РФ.

     Анализ  регионального законодательства по вопросам закрепления структуры  и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ показывает значительное разнообразие даже на уровне конституций (уставов). В большинстве конституций и уставов не дано целостное регулирование исполнительной власти как системы.

     В ряде субъектов РФ в целях повышения  эффективности осуществления государственной  власти используется способ индикативного управления социально-экономическим развитием региона. Так, в Татарстане в 2000 г. был утвержден кодификатор функций государственного управления, по каждой функции определены индикаторы оценки эффективности ее выполнения и ответственные органы. Эффект от общей положительной динамики в данном процессе снижается несогласованностью действий органов и уровней осуществления государственной власти. Поэтому представляется целесообразным совмещение отраслевых и территориальных целей и показателей управления. Кроме того, необходимо отразить организационно-правовые средства реализации целей управления и компетенции органов исполнительной власти, иначе возможен разрыв связи между целями и результатами управленческой деятельности.

     Следует констатировать, что региональное законодательство пока не вполне восприняло в надлежащей мере идеи административной реформы в Российской Федерации, в силу чего представляется затруднительным реализация положений Конституции России о единстве системы исполнительной власти в России. Решение всех перечисленных проблем требует напряженной согласованной работы как органов исполнительной власти Российской Федерации, так и органов исполнительной власти субъектов РФ. 

2. Особенности правового статуса республики в составе РФ. Проблемы и перспективы развития института совместного ведения и РФ и ее субъектов

2.1. Особенности правового статуса республики в составе РФ 

     В настоящее время практически  не имеется научных разработок, которые  рассматривали бы понятие правовой системы субъекта России как отдельную категорию права. Отсутствие специальных широких исследований, посвященных правовой системе отдельного субъекта РФ, объясняется тем, что формирование государственности отдельными республиками в составе России представляет собой очень молодой и незавершенный процесс. Принятие конституций некоторыми республиками и формирование других элементов государственности заставляет перевести философские рассуждения о концепции правовой системы отдельного субъекта РФ из сферы академического интереса в сферу практического применения. Не случайно, что именно РТ выступает новатором в этом процессе. Республика первой среди бывших автономий России приняла З0 августа 1990 года Декларацию о государственном суверенитете, создавшую правовую основу для реформирования ее государственно-правового статуса, первой подписала двусторонний договор с РФ, положивший начало цивилизованному распространению государственно-властных полномочий, в том числе и в сфере внешних сношений. В этом плане Татарстан является признанным лидером среди регионов России.

     Концепция правовой системы РТ имеет реальное воплощение и в собственной системе права республики, и в судебной, и арбитражной практике, деятельности всех государственных органов, учреждений и субъектов по созданию и реализации действующих в республике правовых норм, и в трудах ученых и специалистов, в правосознании и идеологии.

     Развитие  и функционирование правовой системы  отдельного субъекта РФ представляет собой юридический фундамент  по обеспечению и защите основных прав и свобод личности, который с учетом международных стандартов прав человека, позволяет в конечном итоге формировать цивилизованное гражданское общество и правовое государство. Необходимо отметить, что понятие правовой системы подходит не ко всем субъектам Федерации. Это понятие применимо только к отдельным республикам, имеющим определенный статус государственности. Трудно сравнивать различные российские регионы, поскольку уровень развития государственности в том или ином случае будет разным. Без определенного развития социальных и политических институтов в государстве, без наличия элементарной правовой базы и кадрового потенциала невозможно говорить о формировании государственности и построении своей правовой системы. В данном случае речь идет об асимметричности Федерации. В будущем, если тот или иной регион России сможет создать необходимые условия для развития своей государственности, станет возможным рассмотрение вопроса об изменении правового статуса этого субъекта Федерации и создание собственной правовой системы.