Конституционное право Украины

Територіальному устрою України присвячений розділ IX Конституції 1996 р. Норми цього розділу є одним з найважливіших правових інститутів конституційного права України.

Територія — одна з основних ознак держави, що визначає простір, на який поширюється суверенітет і влада держави. Під територією розуміється не тільки сухопутна її частина, а й водні і повітряні простори над ними. До території морських держав безпосередньо примикають, хоча до неї не входять, континентальний шельф та виключна економічна зона.

Територіальний устрій України — це внутрішній її поділ на певні територіальні частини, співвідношення держави в цілому з її складовими частинами.

У світі немає такої держави, територія якої не поділялася б на певні частини. Навіть найменші країни не можуть обійтися без поділу своєї території. Територіальний устрій дає відповідь на питання про те, як організована територія держави, з яких частин вона складається, який їх правовий статус, як будуються взаємовідносини центральних органів з місцевими.

Територіальний устрій необхідний для здійснення найрізноманітніших державних функцій. Насамперед відповідно до територіального устрою будується система державних органів та самоврядних органів на місцях. Він також сприяє збалансованому розвитку всієї території; створенню сприятливих умов для задоволення матеріальних, соціальних та культурних потреб громадян тощо.

Сутність територіального устрою України відбивається в його принципах, які визначені в Конституції України (ст. 132). До них належать такі: єдність та цілісність державної території; поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади; збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів.

Сутність принципу єдності й цілісності територіального устрою полягає в тому, що територія України становить єдине ціле, що складові її частини перебувають у нерозривному взаємозв'язку, що на ній мають силу тільки закони України. Це знайшло відображення в ст. 2 Конституції, в якій записано: «Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною».

Принцип поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади означає, що в Україні має бути така організація території, яка відповідала б інтересам держави і найповнішою мірою інтересам окремих регіонів.

Надмірна централізація влади може призвести до певних перекручень у розбудові держави, зокрема в економіці, оскільки не враховує всіх особливостей того чи іншого регіону. В свою чергу надання регіонам надто широких прав може призвести до небажаних наслідків і навіть до розпаду держави. Проте міцність держави залежить від міцності регіонів. А щоб регіони всебічно розвивались, потрібно розширювати самостійність і відповідальність органів місцевого самоврядування у вирішенні завдань життєзабезпечення і розвитку територій з урахуванням місцевої специфіки та соціально-економічних особливостей. Тобто суть цього принципу полягає в оптимальному співвідношенні між централізацією влади і децентралізацією функцій державного регулювання самоврядних територій. А тому потрібне чітке розмежування функцій між державою і місцевим самоврядуванням.

Принцип збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів сприяє розвитку всіх частин держави (міст, селищ та інших населених пунктів) з урахуванням соціально-економічних чинників, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурно-історичних традицій. Суть цього принципу полягає у створенні умов для рівномірного економічного І соціального розвитку всієї території країни.

Охарактеризовані принципи спрямовані на оптимальне і ефективне управління державою, чого можна досягти лише за умови застосування всіх принципів у єдності та тісному взаємозв'язку.

З територіальним устроєм тісно пов'язана форма державного устрою. Форми державних зв'язків бувають різні. Сучасні держави за формою устрою поділяються на унітарні (прості) і федеративні (складні).

Унітарна держава --це держава, яка є єдиною, тобто до складу якої не входять інші держави. Вона характеризується тим, що її територія становить єдине ціле, що поділяється лише на адміністративно-територіальні одиниці. Унітарна держава має спільні для всієї країни органи влади (такі як парламент, уряд, верховний суд, єдині збройні сили, податкову систему), повноваження яких поширюються на всю територію. В унітарних державах діє, як правило, єдина система законодавства.

Україна відповідно до ст. 2 Конституції України є унітарною державою. Водночас у її складі є Автономна Республіка Крим. Проте сам факт наявності автономії у складі держави ніколи не був обов'язковою ознакою федерації.

Федеративна держава - це держава, яка створена в результаті добровільного об'єднання двох або кількох держав, чи то внаслідок приєднання до держави територій зі збереженням їх певної державної відокремленості, чи то в результаті зростаючої автономії територіальних одиниць і набуття ними суттєвої політико-правової самостійності.

Територія федерації складається з території держав, що до неї входять. У результаті об'єднання держав створюється нова союзна держава, а тому зв'язки між членами федерації мають державно-правовий характер.

Статус федерації та її суб'єктів визначається конституціями федеративних держав. Суб'єкти федерації суверенітетом не володіють, а тому не мають права виходу із неї. Парламент федеративних держав завжди складається із двох палат, в одній з них представлені суб'єкти федерації. Федерація характеризується тим, що поряд з федеральною конституцією, федеральними органами державної влади та законодавством свої конституції, закони, свою систему законодавчих, виконавчих та судових органів мають і її суб'єкти.

Для федерації характерне конституційно установлене розмежування компетенції між федерацією у цілому та її суб'єктами. До відання федерації належать найважливіші питання державного життя: зовнішня політика, оборона країни, фінанси, оподаткування, організація федеральних органів, розв'язання конфліктів між суб'єктами федерації.

Компетенція суб'єктів федерації у цілому ширша, але вона зводиться переважно до питань, що не потребують однакового регулювання. До них віднесені організація органів місцевого самоврядування, громадський порядок, охорона довкілля, встановлення місцевих податків та ін.

Федеративні держави характеризуються також наявністю федерального громадянства та громадянства суб'єктів федерації.

Сутність федерації багато в чому залежить від того, яке значення в їх організації має національний фактор. Так, деякі федерації побудовані за національною ознакою, інші — на територіально-національній основі, треті - - на суто територіальній основі.

Історія свідчить, що найбільш стійкими федераціями є федерації, створені на територіальній основі. А федерації, які будувались за національно-територіальною ознакою, такі як колишні СРСР, Югославія, Чехословаччина з падінням соціалізму розпалися, тому що національний фактор зумовлює сепаратистські спрямування, що й приводить до розпаду федеративного союзу.

Історично відома ще й така форма міждержавного союзу, як конфедерація. Конфедерація --це союз двох або кількох самостійних держав, що об'єднались для досягнення певної мети, головним чином зовнішньополітичного та воєнного характеру. Таке об'єднання держав, проте, не створює нової держави, оскільки кожна держава такого союзу зберігає свій суверенітет. Звідси і найбільш кардинальна відмінність конфедерації від федерації. Федерація є союзною державою, або інакше це -- одна спільна держава, тобто державно-правове об'єднання. На відміну від цього конфедерація — це не одна нова держава, а союз держав, тобто міжнародно-правове об'єднання. З такою кардинальною відмінністю даних форм об'єднання пов'язані й усі інші їх відмінності. Так, конфедерація не має суверенітету, бо суверенітет належить державам, що входять до неї: проявляється це, зокрема, в тому, що ніякі рішення союзної влади не мають сили на території держав, що входять до складу конфедерації без її згоди. Є відмінності й у правовому статусі території. Федерація має єдину територію, що утворилася в результаті об'єднання територій держав у одну союзну. У конфедерації нема єдиної території, тут є територія кожної окремої держави, що входить до конфедерації, а тому кожний член має право на сецесію, тобто право на вільний вихід із неї.

Предмети відання конфедерації обмежені переліком невеликого і в цілому незначного кола питань, які визначаються в договорі про створення конфедерації.

Існує суттєва відмінність і у системі державних органів федерації і конфедерації. У конфедерації створюються не всі загальнодержавні органи, а тільки ті, які необхідні для здійснення завдань окремо виділених за договірними актами. Зокрема, не створюються судові органи, обмежене коло органів виконавчої влади. Хоча в конфедерації і створюються деякі спільні органи, що вирішують загальні для союзу держав питання, однак акти цих органів не обов'язково діють на території кожної держави, що входить до цього союзу. Навпаки, будь-яка держава цього союзу користується правом нуліфікації, тобто правом відмовитись від застосування актів, прийнятих органами конфедерації.

Відмінність полягає і в тому, що федерація має спільну грошову систему, тоді як у конфедерації в кожній державі — своя валюта. По-різному в них вирішується і питання про громадянство. У федерації існує єдине громадянство, тоді як у конфедерації нема і не може бути єдиного громадянства. У кожної держави, що входить до конфедерації, своє громадянство.

Конфедерація як форма об'єднання держав -- досить рідкісне утворення. Утворювались конфедерації на різних етапах історії і після нетривалого існування розпадались або перетворювались на федерації (США, Німеччина, Швейцарія). Історія конфедерацій свідчить, що ця форма була поширеною, головним чином, у XIX ст., а в сучасному світі вона не використовується. Щоправда, спроба створити конфедерацію була і в XX ст. Так, у 1982 р. дві африканські держави — Сенегал та Гамбія об'єднались у конфедерацію (Сенегамбію), але вже у 1989 р. вона розпалася, ще раз підтвердивши нестійкість таких об'єднань держав.

Була спроба й іншого характеру — перетворити федерацію на конфедерацію. До неї вдавалися, щоб не допустити розпаду колишнього СРСР, проте й вона виявилася безрезультатною, тому що не знайшла порозуміння серед керівників держав колишніх союзних республік. Це й не дивно, бо, як засвідчує досвід конфедерацій, в її межах державам не вдається налагодити стійких, тривалих взаємовигідних відносин.

§ 2. Правовий статус Автономної Республіки Крим

Термін «автономія» грецького походження, перекладається як самостійність, самоврядування. Автономія в державно-правовому розумінні означає самоврядування певної території в державі, яка вирізняється національним складом населення або якимись іншими особливостями в межах однієї держави. У більшості випадків автономія надається певній території, яка вирізняється національним складом населення та особливим побутом. Суть такої автономії полягає в наданні права на самоврядування народові, який компактно проживає на певній території в межах однієї держави. Така автономія слугує засобом вирішення національного питання. У деяких випадках автономія надається і на інших підставах. Конституційному праву відома адміністративно-територіальна, національно-територіальна та національно-державна автономія. У деяких країнах діє ще й екстериторіальна (культурна) автономія1.

Україна відповідно до ст. 2 Конституції України є унітарною державою, але в даний час до її складу входить Автономна Республіка Крим, її створенню передував референдум, проведений 20 січня 1991 р. у Криму. А 12 лютого 1991 р. Верховна Рада України підтримала це бажання народу і прийняла закон про відновлення автономії Криму. Так юридичне було оформлено створення Автономної Республіки Крим. Необхідно зазначити, що до Вітчизняної війни (1941—1945 pp.) у Криму існувала автономна республіка кримських татар, тобто автономія була національною, для корінного народу. А знову створена автономія - - це вже територіальна автономія. Як відомо, у травні 1944 р. кримські татари були депортовані з півострова, а автономна республіка була ліквідована. Замість неї була створена Кримська область (як звичайна адміністративно-територіальна одиниця) у складі Російської Федерації, а у 1954 р. вона була передана до складу України.

Відтоді як Україна проголосила незалежність, у деяких російських засобах масової інформації неодноразово зазначалося, що передача Кримської області у 1954 р. була подарунком М. С. Хрущова Україні, що не відповідає дійсності. Історичні документи свідчать, що передача Кримської області була ініційована Радою Міністрів РРФСР і мотивувалась тим, що Кримська область не має сухопутного кордону з Росією, що дуже утруднює господарські та культурні зв'язки з нею.

При вирішенні цього питання ні на засіданні Президії Верховної Ради СРСР 19 лютого 1954 p., коли був виданий указ Президії про передачу Криму до складу УРСР, ні на сесії Верховної Ради СРСР 26 квітня 1954 p., коли цей указ був затверджений, М. С. Хрущов не брав участі ні в одному його обговоренні. В указі Президії передача мотивувалася спільністю економіки, територіальною близькістю, тісними господарськими та культурними зв'язками Кримської області та УРСР.

Важливо відзначити, що в той час у СРСР вирішувалося питання про впорядкування адміністративно-територіального поділу взагалі, а не йшлося тільки про Крим. На тій же сесії Верховної Ради СРСР 26 квітня 1954 р. були затверджені укази Президії Верховної Ради про утворення та ліквідацію ще 16 областей у складі п'яти колишніх союзних республік1.

Під час проведення референдуму татари становили лише ЗО тисяч населення Криму і не проживали компактно. За таких умов не було підстав для створення автономної республіки. Однак у зв'язку з політичною ситуацією, яка склалася на той час в Україні в цілому і в Криму зокрема, була утворена Автономна Республіка Крим. У подальшому це мало наслідком те, що певні сепаратистські сили в Криму почали запроваджувати ідею створення незалежної держави. Протягом 1991—1995 pp. цей курс був домінуючим у діяльності керівників Криму. Так, 4 вересня 1991 р. Верховна Рада Криму прийняла Декларацію про державний суверенітет Криму, 5 травня 1992 р. — Акт проголошення незалежності Криму, 6 травня 1992 р. - - Конституцію Республіки Крим, згідно з якою Крим проголошувався суверенною і незалежною державою. Потім були прийняті інші акти подібного характеру, які суперечили Конституції та іншому законодавству України. У результаті виникла реальна загроза територіальній цілісності України. З урахуванням цього 17 березня 1995 р. Верховна Рада України з метою захисту державного суверенітету скасувала Конституцію Республіки Крим, прийняту 6 травня 1992 р., та інші акти, які суперечили Конституції та іншому законодавству України.

Тепер правовий статус Автономної Республіки Крим визначений Законом України «Про Автономну Республіку Крим», який прийнято 17 березня 1995 p., Конституцією України 1996 р., в якій міститься розділ X, присвячений Автономній Республіці Крим, Конституцією Автономної Республіки Крим 1998 р. Згідно з ними Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України, що перебуває у її складі як адміністративно-територіальна автономія. Тому вона не є носієм державного суверенітету, не має права виходу зі складу України, не може вступати у політичні відносини з іноземними державами.