Конституционное право Украины

Розглянуті теорії місцевого самоврядування суттєво вплинули на конституційно-правове закріплення місцевого самоврядування та його органів в Україні.

Місцеве самоврядування в світі будується на різних концептуальних засадах з урахуванням історичного досвіду, традицій, менталітету народу. Прийнято виділяти чотири основні системи місцевого самоврядування.

Англо-американська (англосаксонська) система характеризується тим, що на всіх субстанціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (СІЛА, Велика Британія, Канада, Австралія).

Континентальна (романо-германська, або європейська) система будується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління. Така система має два різновиди. На всіх субстанціональних рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують виборні органи територіальної громади та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної громади. Така система існує, зокрема, в Італії та Франції. Інший варіант цієї системи — коли на низовому рівні створюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональному та субрегіональному рівнях функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Така система застосовується, зокрема, в Болгарії, Польщі, Туреччині, Фінляндії.

Іберійська система (Бразилія, Португалія, Мексика) передбачає, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, префекти тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і одночасно затверджуються центральними органами державної влади в адміністративно-територіальних одиницях.

Радянська система (система рад та їх виконавчих комітетів) базується на запереченні поділу влади і визнанні повновладдя представницьких органів знизу доверху. Всі ради є органами державної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо або опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю всіх її елементів. Сьогодні подібна система збереглася лише в деяких країнах, зокрема в КНР, КНДР.

Аналіз положень Конституції України і Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», інших законодавчих актів дає підстави для висновку, що в Україні застосовується континентальна (європейська) система управління на місцях.

Місцеве самоврядування є довготривалим явищем в історії людства і його витоки сягають громадівського та племінного самоврядування в додержавний період. За часів Київської Русі різні форми місцевого самоврядування складалися та розвивалися на основі звичаєвого права. Так, на рівні регіону елементи самоврядування знаходили прояв у вічах. Суб'єктом міського самоврядування виступали міські громади, які користувалися значною адміністративною, господарською і судовою автономією. Найважливіші питання міського життя вирішувалися на міських вічах. Суб'єктом сільського самоврядування була сільська громада — верв.

Важливе значення для подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні мало магдебурзьке право, яке поширилося на українські міста, починаючи з середини XIV ст. Юридичними наслідками надання місту магдебурзького права були скасування звичаєвих норм і виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та запровадження власного органу місцевого самоврядування — магістрату.

Своєрідних форм набуває місцеве самоврядування за часів існування Української козацької держави, що було зумовлено її полково-сотенним устроєм (XVII—XVIII ст.). Полки та сотні одночасно були військовими та адміністративно-територіальними одиницями і користувалися військово-адміністративним самоврядуванням. Після підписання в 1654 р. договору між Україною та Московською державою починається процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування .

У 1838 р. запроваджується станове самоврядування для державних та вільних селян у формі сільського товариства, яка в 1861 р. була поширена на всіх селян. Найважливіші питання в сільському товаристві вирішувались на сільському сході. Регіональне самоврядування запроваджується після проведення Олександром II земської реформи в 1864 р. На рівні губерній формувалися представницькі органи місцевого самоврядування — губернські земські збори. Реформа міського самоврядування була здійснена в 1870 р. Вона передбачала створення представницьких органів місцевого самоврядування — міських дум, які обиралися жителями міста за куріальною системою. Виконавчим органом міського самоврядування стає управа на чолі з міським головою, що обирається міською думою.

За часів УНР була здійснена спроба реформувати міське самоврядування. Уже в II Універсалі Української Центральної Ради наголошувалося на необхідності «вжити всіх заходів для закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що є органами найвищої адміністративної влади на місцях»1. Згідно з Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. конституційний лад України мав будуватися на засадах децентралізації — землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст. 5). У ст. 26 Конституції УНР закріплювався принцип організаційної самостійності місцевого самоврядування. Але ці конституційні положення не були реалізовані.

Нова історія місцевого самоврядування в Україні починається після прийняття 7 грудня 1990 р. Закону «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування». Прийняття цього закону стало першою спробою трансформувати місцеві ради, які на той час входили до єдиної системи органів державної влади, всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування. При цьому закон 1990 р. виходив з теорії дуалізму місцевого самоврядування, що знайшло відображення у статусі місцевих рад, які мали подвійну природу: як органи місцевого самоврядування і як органи державної влади. Наступним кроком у становленні місцевого самоврядування в Україні стало прийняття 26 березня 1992 р. нової редакції закону, який мав назву: Закон України «Про місцеві ради народних депутатів і місцеве та регіональне самоврядування». Територіальною основою місцевого самоврядування визначалися сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування - - район, область. З прийняттям Конституції України 1996 р. місцеве самоврядування отримало конституційний статус.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. з урахуванням конституційних положень більш чітко і детально регламентує правовий статус місцевого самоврядування. Проте, як свідчить життя, чимало його положень є недосконалими, і є об'єктивна необхідність його зміни (новелізації).

На розробку в Україні законодавства про місцеве самоврядування суттєво вплинули положення Європейської хартії про місцеве самоврядування. Особливо це стосується Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Але цей закон не є копією чи аналогом хартії, як і національного закону якоїсь іншої країни. Це оригінальний за концепцією, структурою, комплексом загальних принципів нормативно-правовий акт, що регламентує організацію місцевого самоврядування в унітарній державі. Створена на сьогодні в Україні правова база місцевого самоврядування, втілила багатий досвід законодавчого забезпечення реалізації конституційного права громадян на місцеве самоврядування, являє собою внесок у загальноєвропейський процес розвитку демократії шляхом захисту і гарантування місцевого самоврядування.

§ 2. Система місцевого самоврядування та його принципи

Місцеве самоврядування являє собою відповідну систему, яка функціонує на конституційно-правових засадах.

Система місцевого самоврядування — це сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові частини здійснюють завдання та функції місцевого самоврядування, вирішують питання місцевого значення.

Згідно з Конституцією України (частини третя та четверта ст. 140), Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (п. 2 ст. 2, частина перша та п. 2 ст. 10) місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст. Формами безпосереднього здійснення територіальними громадами сіл, селищ, міст своїх повноважень є місцеві вибори та місцевий референдум. Причому рішення, прийняте місцевим референдумом, не потребує будь-якого затвердження державними органами і є обов'язковим для виконання відповідною місцевою радою, місцевими органами державної виконавчої влади, підприємствами, організаціями і установами, а також громадянами.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить: а) територіальну громаду; б) сільську, селищну, міську ради; в) сільського, селищного, міського голову; г) виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; ґ) районні в місті ради, які створюються в містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради; д) районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; е) органи самоорганізації населення.

Територіальна громада -- основний суб'єкт місцевого самоврядування, її складають жителі села (кількох сіл), селища, міста. Це випливає із чинного законодавства. Так, відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (п. 1 ст. 6), яку становлять жителі, що постійно проживають у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (частина перша ст. 1). Важливо, що територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. При цьому добровільне об'єднання цих громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Вихід зі складу сільської громади також здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади (п. 4 ст. 6 закону).

До органів місцевого самоврядування належать сільські, селищні, міські ради, що складаються з депутатів, які обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Районні і обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Світова практика свідчить, що саме виборні органи місцевого самоврядування є основними носіями повноважень щодо самоврядування, головною формою самоорганізації територіальних громад.

Сільські, селищні та міські ради можуть мати свої виконавчі органи. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають терміном на чотири роки відповідно сільського, селищного, міського голів, які очолюють виконавчий орган ради та головують на її засіданнях. Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом. На рівні областей і районів передбачається створення не виконавчих органів, а виконавчого апарату відповідної ради. Голова районної ради та голова обласної ради обираються відповідною радою і очолюють виконавчий апарат ради. Функції виконавчих органів районних і обласних рад, як це випливає із ст. 118 Конституції України, виконують відповідні державні адміністрації, яким делегуються ці повноваження.

Здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі має визначатися окремими законами. Це пояснюється тим, що ці міста відповідно до ст. 133 Конституції мають спеціальний правовий статус. У них на відміну від інших міст України згідно зі ст. 118 Конституції функціонують відповідні державні адміністрації. Це, безумовно, впливає на специфіку місцевого самоврядування в них. На сьогодні поки що прийнято лише Закон «Про столицю України — місто-герой Київ».

Територіальна громада за обсягом правоздатності і дієздатності своїх членів є неоднорідною, оскільки її становлять жителі населеного пункту з різним правовим статусом (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Громадяни України, які досягли 18-річного віку та є дієздатними, є активними суб'єктами права на участь у здійсненні місцевого самоврядування. Вони мають право обирати органи і посадових осіб місцевого самоврядування, бути обраними або призначеними до органів місцевого самоврядування або їх посадовими особами, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими передбаченими Конституцією і законами України та статутами територіальних громад правами на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Право членів територіальної громади брати участь у здійсненні місцевого самоврядування реалізується в таких формах: місцеві референдуми; вибори депутатів місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори); загальні збори громадян за місцем проживання; колективні та індивідуальні звернення; громадські слухання; місцеві ініціативи; участь у роботі органів місцевого самоврядування та робота на виборних посадах міського самоврядування; інші форми, які не заборонені законом.

Досить важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади є прийняття нею рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом проведення місцевого референдуму. Рішення, які приймаються місцевими референдумами, є обов'язковими до виконання і мають вищу юридичну силу порівняно з рішеннями рад, їх виконавчих органів та посадових осіб органів місцевого самоврядування.