Конституционное право Украины

§ 1. Сутність і місце політичних партій і громадських організацій у політичній системі України

Серед ознак започаткування демократичних процесів в Україні є створення політичних партій, їх перші кроки у формуванні органів державної влади, надбання багатьма громадськими організаціями справді самоврядної природи. Це зумовлено тим, що політичні партії, народившись у надрах громадянського суспільства в боротьбі за державну владу, виходять за його межі, перетворюючись на посередника між суспільством і державою. Вони є єдиним елементом такого суспільства, який за умови оволодіння державною владою може перетворити приватні інтереси громадян, різних соціальних верств на загальний політичний інтерес. Участь громадських організацій у політичному житті на відміну від політичних партій не є змістом їх діяльності. Вони відповідно до Закону України «Про об'єднання громадян» покликані задовольняти та захищати законні соціальні, економічні, творчі, національно-культурні та інші інтереси своїх членів і не мають основною метою одержання прибутків. Статус релігійних, профспілкових, молодіжних та дитячих організацій регулюється окремими законами.

Відвоювання у держави в умовах України, Росії та інших пострадянських країн поля для самоврядної діяльності означає перетворення громадських організацій на вагомого суб'єкта політичного процесу.

Виникнення і розвиток багатопартійності, започаткування участі політичних партій у формуванні органів державної влади є, по-перше, перешкодою узурпації влади державою; по-друге, однією з гарантій реалізації конституційного права громадян України брати участь в управлінні державними справами; по-третє, одним із політико-правовій засобів здійснення представницької форми народовладдя; по-четверте, результатом втілення у життя права громадян України на свободу об'єднання у політичні партії. Закріплене у ст. 36 Конституції України це право є можливістю задовольняти первинні потреби громадян в політико-правовій сфері відносин. Ю. М. Тодика до первинних потреб відносить також цінності конституційного ладу -- справедливість, благополуччя та ін.1 За допомогою політичної партії найбільш суттєві первинні потреби перетворюються на інтерес соціальних верств, за умови оволодіння політичною партією державною владою — на загальний політичний інтерес.

Якщо політична партія не виражає соціального чи іншого суттєвого групового інтересу, тобто не має соціальної бази, вона втілює свої вузькопартійні інтереси і неминуче приречена на поразку. Білоруський вчений-державознавець М. Ф. Чудаков вважає хибним обмежувати характеристику політичної партії лише класовою ознакою2. Водночас не варто про неї забувати. Ще під час буржуазних революцій у Західній Європі виникали буржуазні партії, які боролись за політичну владу для буржуазії. У другій половині XIX ст. створювались робітничі і селянські політичні партії, їх боротьба за права пригноблених, проти всевладдя буржуазії сприяла конституційному закріпленню загального, рівного виборчого права, ускладненню соціальної структури суспільства, формуванню в країнах

Західної Європи і США соціальної держави, підвищенню життєвого рівня працюючих за наймом верств населення, розширенню участі в управлінні державними справами робітників, селян, жінок та ін. Сьогодні не зменшується значення ідеологічних чинників, одним з яких є класова ознака політичних партій і навпаки. Тому класова ознака політичних партій існуватиме доти, доки існуватимуть класи, соціальні прошарки, що мають свої інтереси, які відбивають політичні партії. Але як свідчить історичний досвід, абсолютизація цієї ознаки може призвести до деформації суспільних відносин, до зрощення правлячої партії і держави, перетворення першої на державну партію.

Висока роль політичних партій у формуванні та функціонуванні державної влади, у житті суспільства дала, по-перше, підстави політологу і видавцю довідника «Партії Західної Європи» Й. Рашке зробити висновок про те, що всі держави Західної Європи є партійними1; по-друге, можливість виявити чітко виражену тенденцію до правової інституціалізації політичних партій, тобто до перетворення їх «на правовий інститут шляхом дедалі ширшого регулювання правом комплексу відносин, пов'язаних з утворенням, організацією та діяльністю партій»2. У зв'язку з цим в 1967 р. у ФРН було прийнято перший у світовій історії Закон «Про політичні партії».

§ 2. Особливості становлення політичних партій в Україні

В Україні, Росії, інших пострадянських державах слабкість демократичних традицій, соціальна інерція незалежності державної влади від суспільства, низька його структуриза-Ція, вкрай повільний розвиток національного підприємництва, зубожіння робітничого класу, інтелігенції й багатьох

Інших верств населення зумовлюють труднощі у розвитку політичних партій: відірваність багатьох з них від своєї соціальної бази, а часто і повна її відсутність; прагнення керівництва деяких політичних партій шукати опору не стільки у соціальному середовищі, скільки у владних структурах. Це породжує неспроможність політичних партій виконувати притаманні їм функції; несприйняття значною частиною населення політичних партій як політико-правових інституцій, необхідних для задоволення первинних потреб, реалізації громадянських, соціально-економічних, екологічних та інших прав. Водночас Конституція визначила Україну як демократичну державу. Така характеристика нашої країни є одним із найважливіших напрямів її модернізації1. Вона передбачає розвиток багатопартійності, чітке конституційно-правове регулювання статусу політичних партій.

Регламентація правового статусу політичних партій і громадських організацій започаткована Законом України «Про об'єднання громадян» від 16 червня 1992 р. Партії тільки народжувалися, лише проявлялися їх ознаки, що відрізняло їх від громадських організацій. На тому етапі законодавець не виокремив регулювання їх статусу в окремому законі. Поряд з цим невпинний процес розвитку багатопартійності зумовив заходи, що сприяли підвищенню ролі партій у політичній системі України. Вже в Законі України «Про вибори народних депутатів України», який був прийнятий 18 листопада 1993 p., політичні партії визначалися як суб'єкти висування претендентів у кандидати в народні депутати України.

У 90-х роках XX ст. відбувся не тільки процес розвитку політичних партій, зростання їх ролі, а й формування атмосфери терпимості, яка є однією з найважливіших передумов дієвості такого принципу конституційного ладу, як політичний плюралізм. Це - - розв'язання політичної кризи кінця 1994 — початку 1995 pp. шляхом прийняття Конституційного договору між Верховною Радою України і Президентом України, що за своєю природою був правовим компромісом на основі політичної угоди, прийняття Конституції України 1996 p., парламентські і президентські вибори, під час яких у рамках демократичної процедури змагалися різні політичні сили.

Відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 р. половина конституційного складу Верховної Ради обиралася за списками від політичних партій, виборчих блоків партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційного представництва. Застосування цього закону сприяло подальшому зростанню ролі політичних партій у політичній системі України. Вони, по-перше, стали повноцінними суб'єктами виборчого процесу; по-друге, отримали більше можливостей для здійснення притаманних їм функцій; по-третє, сприяли структуризації Верховної Ради (була зроблена спроба створити парламентську більшість); по-четверте, зумовили активізацію роботи парламентських фракцій (наприклад, значно розширювався вплив партій, представлених у парламенті, на дію погоджувальної ради депутатських фракцій і груп); по-п'яте, деякою мірою стали впливати на формування органів виконавчої влади (так, започаткована практика консультацій Президента України з лідерами парламентських фракцій перед внесенням ним на розгляд Верховної Ради кандидатури Прем'єр-міністра та ін.); по-шосте, створили такі умови, за яких позапартійні депутати стали менше впливати на перебіг парламентських подій. Тому їх чисельність різко зменшилася. Відповідно збільшилася кількість громадських організацій.

Закон України «Про об'єднання громадян» не відповідав реаліям партійного життя, тенденціям суспільного розвитку. До того ж правове регулювання статусу політичних партій мало відповідати основним положенням Конституції України. Тому через десять років після появи перших політичних партій, 5 квітня 2001 p., було прийнято Закон України «Про політичні партії в Україні», на відміну від багатьох країн Західної Європи, де подібні закони були прийняті через 100, а то і більше років з моменту започаткування політичних партій. Прийняття в Україні цього закону після порівняно короткого терміну партійної історії молена пояснити тим, що: по-перше, після набуття Україною незалежності і проголошення шляху до демократії почалося швидке збільшення кількості політичних партій, зростання їх впливу на суспільні відносини; по-друге, розвиток політичних партій, підвищення їх ролі у політичній системі країни значно випередили формування демократичних традицій; по-третє, в останньому десятилітті XX ст. політико-правова історія України розвивалася більш інтенсивно, ніж у попередні роки, не говорячи вже про XIX ст.; по-четверте, за більш ніж 100 років партійної історії країн Західної Європи та інших регіонів світу був накопичений багатий досвід цивілізованої участі політичних партій у боротьбі за державну владу та її реалізацію, в конституційно-правовому регулюванні їх статусу, і цей досвід дедалі більше стає надбанням українських політиків і вчених; по-п'яте, одним з основних напрямів зовнішньої політики України є інтеграція нашої держави до Західної Європи, в тому числі у політи-ко-правовому аспекті.

§ 3. Правове регулювання статусу політичних партій і громадських організацій

Закон України «Про політичні партії в Україні» відіграє позитивну роль у подальшому розвитку політичних партій, збільшенні їх впливу на формування органів державної влади, в цілому політичної системи. Сутність політичних партій випливає із сучасних тенденцій суспільного розвитку та конституційного закріплення їх місця і ролі в політичній системі України. Це — зареєстровані згідно з законом добровільні об'єднання громадян -- прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що мають своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах та інших політичних заходах. Відповідно до цього: по-перше, громадяни об'єднуються у політичні партії добровільно. Це означає, що ніхто не може бути примушений до вступу у будь-яку з політичних партій або зазнавати утисків у зв'язку з належністю до якоїсь з них; по-друге, у політичні партії громадяни об'єднуються на підставі прихильності до певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку. Відповідно до своєї ідеологічної основи (комуністичної, соціалістичної і соціал-демократичної, ліберальної і неоліберальної, консервативної і неоконсервативно"! та ін.) кожна з них реалізує систему тактичних і стратегічних завдань та методів їх досягнення. Йдеться про певні шляхи розв'язання найбільш важливих політичних, економічних, екологічних, духовних та ін. проблем, що постали на сучасному етапі розвитку України. Партійна програма є своєрідним орієнтиром для участі громадян у політичному житті. Через неї активний у політичному відношенні громадянин знаходить відповіді на питання, які ставить життя, щодо привабливості або непривабливості тієї чи іншої політичної партії. Незважаючи на політичні традиції більш ніж вікової партійної історії, за якими політичні партії, як правило, мали свої політичні програми, український законодавець передбачив обов'язок політичної партії мати свою програму та закріпив основні її елементи: цілі та завдання партії і шляхи їх досягнення. У такому концентрованому вигляді наведена норма має важливе значення як для розвитку політичних партій, так і для підвищення їх ролі в політичній системі України. По-перше, політичні партії повинні тепер відпо-відальніше ставитися до підготовки своїх програм, визначення цілей та завдань партії і особливо шляхів їх досягнення з огляду на інтереси соціальних верств, прошарків, груп. По-друге, останні, зв'язуючи реалізацію своїх інтересів з певною політичною партією, мають законні підстави для того, щоб порушити питання про недовіру до неї на виборах у разі невиконання нею програмних цілей та завдань. По-третє, визначення сутності політичних партій закріплює їх місце у політичній системі України як демократичної держави. З одного боку, вони виражають політичну волю громадян. Ті політичні партії, які перемогли на виборах, беруть участь у формуванні органів державної влади та забезпечують в ідеалі, через участь У них, втілення в життя своїх програм, підтриманих громадянами. З другого боку — політичні партії виступають активним чинником щодо політичної волі громадян, тобто сприяють її формуванню. По-четверте, сутність політичної партії реалізується через участь у виборах. Використовуючи досвід правового регулювання статусу політичних партій країн з усталеними демократичними традиціями, український законодавець передбачив обов'язок Міністерства юстиції України звертатися до Верховного Суду України з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, якщо вона протягом десяти років не висувала своїх кандидатів на виборах Президента України і народних депутатів України.

Регулювання правового статусу політичних партій, громадських об'єднань має два рівні — конституційний і поточний. До першого відносять Конституцію України, до другого -закони України «Про політичні партії в Україні», «Про об'єднання громадян», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», «Про Центральну виборчу комісію», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських селищних, міських голів», «Про власність» та ін. Водночас партії мають свій статут, який визначає не тільки характер партійного будівництва, а й норми внутрішньопартійної демократії.

У партійному статуті регламентується порядок утворення статутних органів політичної партії, їхні повноваження та терміни цих повноважень, порядок вступу осіб до політичної партії, зупинення та призупинення членства в ній, права та обов'язки членів політичної партії, порядок створення, загальну структуру та повноваження обласних, міських, районних організацій політичної партії та її первинних осередків, порядок внесення змін та доповнень до статуту та програми політичної партії, порядок скликання та проведення партійних з'їздів, джерела матеріальних, у тому числі фінансових, надходжень та порядок здійснення витрат політичної партії, використання її коштів та іншого майна, що залишилося після її ліквідації (саморозпуску) та ін. Партійний статут приймається на установчому з'їзді політичної партії. Норми партійного статуту — це не правові, а корпоративні норми, які є обов'язковими тільки для членів відповідної партії.

Політичні партії в Україні створюються і діють тільки з всеукраїнським статусом. Завдяки цьому вони, по-перше, стають важливим чинником політичної інтеграції суспільства, що має зі свого боку унеможливити політичний, національний, релігійний та ін. сепаратизм; по-друге, зі свого боку забезпечують втілення в життя такого важливого принципу конституційного ладу, як верховенство права, закону, Конституції; по-третє, можуть бути використані всіма громадянами України, які мають право голосу, для задоволення первинних потреб шляхом членства у них, а також підтримки на виборах; по-четверте, зі свого боку сприяють розвитку політичної культури громадян України, формуванню у них почуття відповідальності за зроблений вибір, а також — вимогливості як до своїх обранців, так і до сформованих за їх участю органів державної влади і місцевого самоврядування. Громадські організації утворюються і діють з всеукраїнським, місцевим та міжнародним статусом.

Гарантії діяльності політичних партій зумовлені характером відносин між ними та органами державної влади й місцевого самоврядування, що створюються за їх участю. Перша гарантія полягає в тому, що політичні партії є рівними перед законом. Це означає, що органам державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовим особам заборонено надавати їм привілеї, а також сприяти їх діяльності. Друга гарантія полягає в тому, що законом забороняється, за винятком випадків, передбачених законодавством України, втручання з боку органів державної влади та місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх місцевих осередків. Третя гарантія закріплена в ст. 22 Закону України «Про політичні партії в Україні», якою передбачається відповідальність посадових осіб та громадян у випадках створення та участі у незареєстрованих політичних партіях, обмеження в правах чи переслідування громадян у зв'язку з належністю до політичних партій, необґ-рунтованої відмови в реєстрації політичних партій та інших порушень законодавства про політичні партії. Ця гарантія має важливе значення на сучасному етапі державотворення, оскільки є суттєві суперечності між проголошенням демократичного розвитку країни і рівнем політико-правової культури посадових осіб і громадян.