Государственное устройство Российской Федерации

Вот почему Российская Федерация с самого начала ее создания являлась одновременно и национальным государством русского народа, составляющего  подавляющее большинство ее населения  и давшего имя республике, и  основанной на автономии федерацией, объединившей в своем составе  русский и многие другие народы.

Порядок образования  Российской Федерации свидетельствует  о том, что с момента своего возникновения эта Федерация  носила не договорно-конституционный  или договорный характер, как многие другие федерации, а конституционно-правовой характер, поскольку была создана  не в результате заключения договора между ее субъектами, а на основе провозглашения ее федерацией в Конституции Республики⁵.

Не обладая  классическими признаками федеративного  государства, Россия как федерация  вызывала немало споров. Но главным  аргументом в защиту ее федерального характера служили не те или иные формальные признаки федерации, а воля ее народов, выразивших желание рассматривать  свое государство в качестве федеративного.

Сейчас Российская Федерация в большей мере походит на классическое федеративное государство, чем ее предшественница РСФСР. В настоящее время субъектами Российской Федерации являются не только бывшие или настоящие автономии, но и области, края, города федерального значения. Таким образом, в настоящее время не часть, как это было прежде, а вся территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов.

Однако, несмотря на изменение многих ее черт, Российская Федерация была и осталась конституционно-правовой федерацией.

Как и любая  другая федерация, Россия является не союзом государств, а единым государством. Поэтому находящиеся в ее составе  государства не могут заключать  с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с  зарубежными государствами. Другое дело – многосторонние и двусторонние соглашения между Российской Федерацией и ее субъектами о распределении полномочий между ними. Именно таким соглашением является Федеративный договор – Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Сегодня Федеративный договор в части, не противоречащей Конституции РФ, наряду с Конституцией РФ лежит в основе отношений России с республиками, подписавшими этот Договор.

Таким соглашением  является и Договор Российской Федерации  и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»⁶. Этот Договор наряду с Конституцией РФ является основой отношений Федерации с Республикой Татарстан, не подписавшей в свое время Федеративный договор.

Думается, что  такие договоры могут быть заключены  Российской Федерацией со всеми ее субъектами, как подписавшими Федеративный договор, так и не подписавшими его. Однако их цель состоит не в том, чтобы установить конституционно-правовой статус этих государств, уже определенный федеральной Конституцией, а в том, чтобы более точно определить механизм реализации государственных полномочий как Федерацией, так и ее субъектами. Договоры позволяют повысить уровень взаимопонимания Российской Федерации с ее субъектами, стабилизировать в них политическую обстановку⁷.

В настоящее  время Российская Федерация имеет  в своем составе три вида субъектов  – государства в составе Российской Федерации, преобразованные, как правило, из бывших автономных республик, государственно-территориальные образования – края, области и города федерального значения, бывшие прежде наиболее крупными административно-территориальными единицами Российской Федерации, и национально-государственные образования – автономная область и автономные округа. Таким образом, в составе субъектов Российской Федерации и сейчас сохраняются традиционные автономные образования.

Автономия в  Российской Федерации – это самостоятельное осуществление государственной власти находящимися в ее составе национально-государственными образованиями в пределах компетенции, устанавливаемой федеральными органами государственной власти при участии соответствующей автономной единицы.

Автономия в  Российской Федерации построена  по национальному признаку. Это значит, что она создается с учетом национального состава населения, проживающего на ее территории. В зависимости  от численности населения, уровня и  перспектив развития экономики и  других факторов образуются различные  виды автономии – автономная область или автономный округ. При этом принимается во внимание воля населения создать то или иное автономное образование или преобразовать один вид автономии в другой.

В Российской Федерации автономия длительное время осуществлялась в двух формах: государственной, которая воплощалась  в национальном государстве – автономной республике, и административной, представленной автономными областями и автономными округами.

Государственная автономия характеризовалась значительным объемом прав, наличием конституции, высших органов государственной  власти, законодательства, гражданства. Административная автономия всех этих признаков, свойственных государственной  автономии, не имела.

В настоящее  время в Российской Федерации  автономия осуществляется только в  одной форме – административной.

С учетом изложенного  можно сказать, что государственное  устройство Российской Федерации – это территориальная организация Российской Федерации, характеризующаяся федеративной формой ее государственных связей с республиками в составе Российской Федерации, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами.

Государственное устройство Российской Федерации – один из важнейших институтов конституционного права Российской Федерации. Объединяемые им нормы регулируют широкий круг общественных отношений, возникающих в процессе создания и функционирования Российской Федерации и ее субъектов. Они не только регулируют различные стороны государственного устройства Российской Федерации, но и оказывают существенное влияние на содержание других конституционно-правовых институтов, поскольку именно государственным устройством Российской Федерации определяются в значительной мере порядок образования, система и компетенция государственных органов как самой Федерации, так и ее субъектов и т.д.

Нормы института  государственного устройства содержатся в гл. 3 Конституции РФ «Федеративное устройство», определяющей правовые основы статуса Федерации и ее субъектов, дающей полный перечень этих субъектов, устанавливающей исключительную, а также совместную с ее субъектами компетенцию Российской Федерации.

Нормы института  государственного устройства содержатся также в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г., в нормативных актах  органов государственной власти Российской Федерации; в конституциях, уставах и других законодательных  актах субъектов РФ.

Однако Конституция  РФ рассматривает федерацию в  России не только как форму государственного устройства страны, но и как одну из основ конституционного строя  Российской Федерации, установленных  в гл. 1. В государственном устройстве Российской Федерации, которое основывается на принципе федерализма, находит одно из проявлений ее демократизм как государства.

В России федерализм – это прежде всего государственная организация национальных отношений. Исторический опыт российского федерализма подтвердил его жизненную необходимость для разрешения национального вопроса в Республике, для осуществления суверенитета наций, составляющих многонациональный народ Российской Федерации.

Российский  федерализм обеспечивает суверенитет  наций, проживающих на территории Российской Федерации. Суверенитет нации означает ее верховенство и независимость  в решении вопросов своей внутренней жизни и взаимоотношений с  другими нациями, ее свободное волеизъявление в избрании формы своей национальной государственности.

Российский  федерализм означает свободное развитие наций и народностей, проживающих  на территории России. Такое развитие выражается в создании различных  форм национальной государственности  народов Российской Федерации - республик, автономной области, автономных округов, а также в преобразовании одних  форм национальной государственности  в другие. Свободное развитие наций  и народностей означает также  развитие национальных языков.

Однако российский федерализм – не только форма разрешения национального вопроса в многонациональной Республике, но и форма демократизации управления государством.

Федерализм  имеет существенные преимущества в  этом отношении перед унитаризмом. Децентрализация государственной  власти и распределение ее по регионам – важная гарантия демократизма в управлении государством. Центр в таких условиях лишается монополии на власть и потому не может употребить ее произвольно, она повсеместно встречается со «сдержками и противовесами». Открывается больше возможностей для устройства управления на местах в соответствии с их интересами, а интересы одного региона не приносятся в жертву интересам других. В результате образуются многочисленные центры интересов, характеризующиеся своими особенностями, и вместо единообразия, установленного центром, создается единство в разнообразии, что и составляет высшую цель общественного развития⁸.

Базирующаяся  на принципе федерализма децентрализация  государственной власти обеспечивается разграничением предметов ведения  и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением.

В соответствии с принципом федерализма основы правового статуса республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов  устанавливаются и гарантируются Конституцией РФ. Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов не могут противоречить Конституции РФ. Полномочия Российской Федерации, не отнесенные ее Конституцией к ведению Федерации либо к совместному ведению Федерации и республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, осуществляются республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ.

Федеративное  устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью. Эти  принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой Федерации, но и ее субъектов. К ним, согласно Конституции РФ (ст. 5), относятся: государственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

1. Государственная  целостность Российской Федерации.  Российская Федерация состоит  из государств, государственно-территориальных  и национально-государственных образований,  созданных для достижения общих  целей с помощью федеральной  власти. Это предполагает стремление  субъектов Российской Федерации  к государственному, политическому  и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной  целостности Российской Федерации.

Каждому подлинно федеративному государству свойственно  унитарное начало. Это начало не противоположно федерализму. Такой  противоположностью является абсолютно  единое государство. Унитаризм и  федерализм есть те две основные силы, которые действуют внутри федеративного  государства и определяют его  действительный облик в зависимости  от преобладания одной из них. Однако ни одна из этих составляющих не теряет своего влияния полностью. Если исчезнет унитарное начало, то федеративное государство подвергнется опасности  дезинтеграции, и наоборот, если нежизненным  оказывается федерализм, федеративное государство превращается в полностью  единое.

Государственная целостность Российской Федерации  обеспечивается целостностью и неприкосновенностью  ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает  установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий  для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единым гражданством Российской Федерации; отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия РФ, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу государственной целостности России, единству системы государственной власти.

2. Единство  системы государственной власти. Единство системы государственной  власти – одна из гарантий государственной целостности Российской Федерации. Одновременно это единство выступает в качестве одного из важнейших проявлений суверенитета Российской Федерации.

Единство  системы государственной власти выражается в наличии единого  органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную  власть. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция государственных органов  охватывает все полномочия, необходимые  для осуществления функций государства, а те или иные органы этой системы  не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при  одних и тех же обстоятельствах  взаимоисключающие правила поведения.