Административно-правовые режимы

    Установлению  чрезвычайных правовых режимов всегда предшествует возникновение и негативное, нередко бурное, разрушительное, опасное  для личности, общества и государства, развитие чрезвычайных обстоятельств  социально-политического, криминального или военного характера, а также чрезвычайных ситуаций природного, биолого-социального и техногенного характера, требующих незамедлительного федерального и регионального вмешательства, адекватных решительных действий правоохранительных органов, специальных служб и силовых структур с применением необходимых сил и средств, формируемых в соответствующие группировки, нередко межведомственные.

      Как отмечает Ухов В. Ю., режим чрезвычайного положения - мера исключительная, крайняя и временная. Исключительность режима заключается в том, что он вводиться только при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации. Крайность режима чрезвычайного положения проявляется в невозможности предотвратить такую угрозу без применения чрезвычайных мер. Временность режима заключается в том, что он вводится на строго определенное время.⁴⁴

    Для стабилизации обстановки требуется  беспрекословное выполнение нормативных  и  индивидуальных  указаний,  максимальное  подчинение  воли субъектов общей цели.

    Главное в содержании таких режимов, что  они изменяют  правовой статус субъектов  конкретной территории и систему  органов управления, устанавливают меры, которые используются для урегулирования общественных отношений при неординарных ситуациях.⁴⁵

    Целями  введения чрезвычайного административно-правового  режима является устранение обстоятельств, послуживших основанием для его  введения, обеспечение защиты, прав и свобод человека и гражданина, безопасности личности, а также защиты конституционного строя РФ.

    Чрезвычайное  положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации  и настоящим Федеральным конституционным  законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.⁴⁶

    Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относяться:

а) попытки  насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические  ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.⁴⁷

    Как уже отмечалось выше, чрезвычайные режимы обладают своей спецификой, возводя на базе отрасли административного права собственную регулятивную конструкцию.⁴⁸

    Энциклопедические словари понятие "чрезвычайное законодательство" определяют как "законы принимаемые  на случай каких-либо особых обстоятельств (например, на случай войны) и предоставляющие, как правило, государству особые полномочия".⁴⁹

    Институт чрезвычайных правовых режимов, имеющих законодательное закрепление, в настоящее время в основном сложился из следующей нормативно-правовой базы: Конституция Российской Федерации (1993); Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"; Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"; Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму"; Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне".⁵⁰

    Следует подчеркнуть, что в современной отечественной правовой науке продолжается полемика о том, какие именно правовые режимы следует отнести к чрезвычайным. Например, В. Б. Рушайло и В. В. Гущин выделяют три основных типа режимов, связанных с экстренной ситуацией, - чрезвычайное, военное и особое положение.⁵¹ О. В. Зибров считает, что действующее законодательство Российской Федерации упоминает три чрезвычайных правовых института: чрезвычайное положение (ст. 56 Конституции РФ, Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении"), военное положение (ст. 87 Конституции РФ, Федеральный конституционный закон "О военном положении", Федеральный закон "Об обороне") и военное время (Федеральный закон "Об обороне").⁵² По мнению Д. А. Никонова, "чистых" чрезвычайных правовых режимов существует всего два - чрезвычайное и военное положение, только при введении этих режимов происходит существенная перестройка деятельности органов государственной власти, и именно в условиях действия этих режимов в наибольшей степени ограничиваются права и свободы граждан и организаций. Другие правовые режимы, вводимые и регулируемые актами чрезвычайного законодательства, по его мнению, следует отнести в группу под названием "исключительные".⁵³

    По  мнению Померлян А.Н, такая постановка вопроса несколько не соответствует дефиниции чрезвычайного правового режима.

    Действительно в словаре С. И. Ожегова "чрезвычайный" трактуется как "исключительный", "специально для чего-нибудь предназначенный, не предусмотренный обычным ходом дел".⁵⁴

    Поэтому принципиальным аспектом рассматриваемой  проблемы, на наш взгляд становится легитимация новых (или модифицированных) видов чрезвычайных правовых режимов.

    В связи с этим понятие "чрезвычайный режим" следует объяснять как  специальный правовой режим деятельности органов государственной власти, допускающий ограничения правосубъектности  физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами.

    Громов  М. А. к такому виду правовых режимов относит обособленную часть общей совокупности всех административно-правовых режимов, а именно:

    -правовой  режим чрезвычайной ситуации;

    - правовой режим контртеррористической  операции;

    - особый правовой режим чрезвычайного  положения;

    - особый правовой режим военного  положения;

    - военное время как чрезвычайный правовой режим.⁵⁵

Согласно  Концепции национальной безопасности и Военной доктрине Российской Федерации характеризующими признаками указанных чрезвычайных обстоятельств и чрезвычайных ситуаций, являющихся основаниями для установления различных видов чрезвычайных правовых режимов, являются: масштабность, динамизм развития, общественная опасность, тяжкие последствия для личности, общества и государства на обслуживаемой территории, длящиеся реальные внутренние и внешние угрозы национальной и военной безопасности.⁵⁶

    Действие  административно-правового режима основано на императивном методе юридического воздействия, он включает в себя различные  правовые средства регулирования, при  помощи которых устанавливается  неравное положение субъектов правоотношений, то есть правовой статус участников правоотношений являются соподчиненным.  Таким образом, осуществляется управляющее воздействие главенствующего субъекта над починенным субъектом, в результате такой исполнительно-распорядительной деятельности государства устанавливаются правоотношения, возникают права и обязанности сторон этих отношений, одной из сторон которых как правило, является  субъект исполнительной власти.

    Особенностью  указанных отношений является то, что они:

    во-первых, регулируются федеральными законами, в которых определены: основания и порядок установления каждого из чрезвычайных правовых режимов, время действия, полномочия органов власти и управления, силы и средства, задействуемые для их обеспечения, социальные гарантии, перечень мер и временных ограничений для граждан, должностных и юридических лиц с возникновением правовых отношений в области административного, гражданского, уголовного, трудового права;⁵⁷

    во-вторых, затрагивают различные сферы  и области социальной практики в  условиях чрезвычайной обстановки с возможными или реальными тяжкими последствиями для личности, общества и государства, что обязывает законодателя определенным образом нормативно реагировать на указанное обстоятельство;

    в-третьих, они определяются совокупностью  чрезвычайных обстоятельств социально-политического, криминального или военного характера, а также совокупностью чрезвычайных ситуаций природного, биолого-социального или техногенного характера, которые существенно влияют на решения государственных органов власти и управления;

    в-четвертых, они не могут быть локализованы или  ликвидированы, как и вызвавшие  их чрезвычайные обстоятельства или  чрезвычайные ситуации, без чрезвычайных мер, усиливающих полномочия органов  государственной власти и управления, органов оперативного управления и ограничивающих в определенной степени права и интересы граждан;

    в-пятых, посредством их регулируются вопросы  формирования и применения специальной  группировки сил и средств, создаваемой  для решения новых задач.⁵⁸

    Указанные общественные отношения материализуются (выражаются) в определенных чрезвычайных правовых режимах.

    На  этот период ограничиваются некоторые  конституционные права и свободы  граждан, должностных и юридических  лиц, возлагаются на них дополнительные обязанности, повышается их ответственность в силу возникновения чрезвычайной обстановки, требующей применения норм чрезвычайного законодательства, принятия адекватных чрезвычайных мер, задействования объединенных группировок войск (сил) в рамках соответствующих государственных систем, направленных на предотвращение, пресечение и минимизацию последствий чрезвычайных обстоятельств социально-политического, военного или криминального характера, а также на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций природного, биолого-социального или техногенного характера, в целях восстановления нарушенного общественного порядка и общественной безопасности, защиты прав и свобод личности, общества и государства, обеспечения конституционных принципов территориальной целостности и суверенитета государства, национальной и военной безопасности.⁵⁹

    Таким образом, под чрезвычайным административно-правовым режимом нами понимается устанавливаемая в соответствии с федеральными конституционными или федеральными законами, относящимися к чрезвычайному законодательству, федеральными органами власти или специальными органами оперативного управления на региональном или муниципальном уровне на определенное время и на определенной территории особая временная система правовых отношений, регулирующих порядок жизнедеятельности граждан, организаций, предприятий, учреждений, государственных органов федерального и регионального уровня, органов муниципального самоуправления.

    реальные  внутренние и внешние угрозы на территории Российской Федерации или в отдельных  местностях требуют принятия государством адекватных чрезвычайных мер, которые в обычных условиях не применяются. Тем не менее принцип "права государственной необходимости" вовсе не означает вседозволенности, использования любых мер и средств для устранения возникшей угрозы безопасности, выхода за рамки правовых установлений.⁶⁰

    Таким образом, широта категории "чрезвычайный правовой режим" позволяет нам говорить не просто об урегулированности общественных отношений, а об установленной в законодательном порядке деятельности (государственных органов или должностных лиц), действиях или поведении физических и юридических лиц в тех сферах общественных отношений либо на тех объектах, где это востребовано и необходимо для дальнейшей жизнедеятельности; во-вторых, чрезвычайный правовой режим - это обязательно особый порядок законодательного урегулирования деятельности, действий или поведения физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений; в-третьих, чрезвычайный правовой режим, с одной стороны, устанавливает и поддерживает оптимальный порядок в жизненно важных сферах, а с другой - стремится специфическим образом регламентировать конкретное, выделяя объекты и субъектов права, а также временные и пространственные пределы.⁶¹

    Завершая  вышесказанное, чрезвычайный правовой режим можно определить как особый порядок урегулирования деятельности, действий или поведения физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений либо на определенных объектах, характеризующийся императивным характером со стороны властвующих субъектов и включающий  механизмы обеспечения фактической реализации системы стимулов, гарантий, запретов, ограничений, а также компетентное их исполнение, применение к нарушителям мер принуждения и привлечение виновных к ответственности.