Административное строение субъектов Российской Федерации

     "Асимметрия  территориального устройства государства  нередко обусловлена тем, что  в нем имеются компактно проживающие  инонациональные группы, которым  предоставлена национально-территориальная  автономия" .

     В России  конституционно закреплено равноправие  субъектов Федерации (ч.1 ст.5). Так  ли это на самом деле?

    В России  на сегодняшний день отсутствует  единая система взаимоотношений  местных и федеральных бюджетов. Ставки налогообложения регионов  сильно дифференцированы, что находится  в явном противоречии с формальным  принципом равенства субъектов  Федерации. Если упорядочить все  регионы по показателю доли  зачисляемых в местный бюджет  налогов из всей суммы собираемых  на территории налогов, то первые  двенадцать мест занимают только  национальные образования (Якутия - 100%, Карелия - 95,4%, Ингушетия - 89,5%, Башкортостан - 87,5%, Усть-Ордынский БАО  - 85,3% и т.д. Для сравнения: Новосибирская  область - 69,8%). Было бы понятно,  если бы в этот список входили  только экономически неразвитые  регионы (каким, к примеру, является  Усть-Ордынский БАО), но наличие  в нем таких республик как  Башкортостан и Татарстан, обладающих  и природными ресурсами, и привилегированными  отраслями промышленности (нефте-, газодобывающей, автомобилестроение), и развитым  сельским хозяйством, лишний раз  подчеркивает неравноправное положение  субъектов Федерации.

Плюс к этому большинство  национальных регионов занимает первые места и в общем списке по показателю поступлений из федерального бюджета. Так, северокавказские республики получают из федерального бюджета в три  раза больше, чем любая область  Российской Федерации.

    Существует  и другой вид неравенства: регионы-товаропроизводители  находятся в ущербном состоянии  по сравнению с регионами, где  акцентированы торговля и финансово-кредитные  институты. Гигантская концентрация  торгового и финансового капитала  в российской столице привела  к тому, что Москва сейчас - единственный  субъект Федерации, благосостояние  которого оказалось выше, чем  в дореформенные времена (несмотря  на то, что показатели эффективности  производства во многих отраслях  промышленности Сибири остаются  более высокими, чем на западе  страны и, конкретно, в Москве). Среднедушевой доход москвичей  превысил планку в полтора  миллиона рублей в месяц, что  в 4 раза выше, чем в Новосибирской  области, и больше, чем в любом  другом регионе страны. Москва  сейчас получает более 20% всех  денежных доходов в России - больше, чем вся Сибирь .

    Таким образом,  в современной России существует  два вида противостояния субъектов  Федерации:  республики - области, Центр - Восток.

Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

    В  эффективном продвижении правовых  реформ особое место занимают  изменения конституционного законодательства, которые включают наряду с  Конституцией РФ федеральные  законы и законы субъектов  Федерации, предметом регулирования  которых являются конституционно-правовые  отношения. Именно в конституционном  законодательстве отражаются коренные  политические и экономические  изменения, которыми богата политико-правовая  жизнь России последнего десятилетия.  И если учесть роль конституционного  законодательства как базовой  отрасли нормативно-ценностной ориентации, "ядра" публичного права, то  становится ясно, что недостатки  конституционного законодательства  проецируются на другие отрасли  права и ведут к негативным  последствиям развития законодательства  в целом.

В нынешних условиях ведущая отрасль российского  права испытывает ряд серьезных  проблем. К их числу можно отнести, прежде всего, отсутствие концепции  конституционного законодательства.1

    Правовое  регулирование конституционного  законодательства не имеет четко  сформулированной конечной цели, достижение которой предполагает  развитие нашего общества. Несмотря  на провозглашение комплексной  характеристики Российской Федерации  как государства демократического, федеративного, правового, социального  и светского, в конституционном  законодательстве не зафиксированы  "правовые вехи", позволяющие  ориентировать отраслевое законодательство. Например, демократическое государство  невозможно без гарантий основных  институтов прямой демократии.

Поэтому представляется необходимым закрепить в Конституции  РФ принципы участия народа в выборах, референдуме, органах местного самоуправления. Конституция России 1993 г. закрепила  федеративную форму государственного устройства страны (ст. 1). Но российский федерализм как распределение власти по вертикали, установление сдержек  и противовесов в отношениях между  федеральными органами власти и органами субъектов, ее составляющих, еще в  стадии становления2.

    Часть  3 ст. 11 Конституции РФ гласит, что  разграничение предметов ведения  и полномочий между органами  государственной власти РФ и  органами государственной власти  субъектов Федерации осуществляется  Конституцией РФ, Федеративным и  иными договорами о разграничении  предметов ведения и полномочий. При этом выделены две группы  полномочии Российской Федерации:  исключительных (ст. 71) и совместных  с субъектами (ст. 72). Полномочия субъектов  Федерации определяются по остаточному  принципу (ст.73). Предметы совместного  ведения - это сферы общественных  отношений, которые по Конституции  отнесены к ведению Федерации,  но к нормативному регулированию  и управлению которыми допускаются  и субъекты Федерации (ст. 76).

    Вместе  с тем Конституция не определяет, какими должны быть федеральные  законы в сфере совместного  ведения Федерации и се субъектов.  Более того, не предусмотрен и  особый порядок рассмотрения  и принятия федеральных законов  по предметам совместного ведения,  который позволял бы в обязательном  порядке учитывать мнение отдельных  субъектов Федерации по законопроекту.

    Сегодня  ничто не мешает федеральному  законодателю осуществлять "исчерпывающее"  нормативное регулирование по  вопросам совместного 

ведения Федерации  и ее субъектов. А отдельные   субъекты,   которых  не устраивает федеральное законодательство в  данной области, в индивидуальном порядке  добиваются "исключительных" полномочий, используя договорный механизм, что  противоречит ст. 136 Конституции РФ.

    На  современном этапе, когда сформированы  органы государственной власти  субъектов Федерации, их законодательная  деятельность по вопросам, относящимся  к предмету совместного ведения  с Федерацией, более целенаправленна,  конкретна и опережает законодательство  центра. Это объясняется тем, что  пробелы законодательства в регионах  ощущаются острее, они более существенно  сказываются на деятельности  представительных и исполнительных  органов власти, на функционировании  предприятий различных форм собственности, на степени пополнения и исполнения регионального бюджета, на взаимодействии центра и регионов. Все это заставляет субъекты принимать законодательные акты, устраняющие пробелы в вопросах, отнесенных к предмету совместного ведения с Федерацией. В отдельных случаях они выходят за пределы установленной компетенции.

    На  практике встречаются случаи, когда  законодательные акты регионов, регулирующие определенные правоотношения  и применяемые в течение значительного  времени, перестают реализовываться,  так как противоречат вновь  принятому федеральному закону, который иначе регламентирует  одноименный вопрос, относящийся  к предмету совместного ведения.  Это мешает нормальному функционированию  законодательных органов, влечет  не только интеллектуальные, но  и материальные затраты, порождает  правовой нигилизм, разрушает сложившиеся  правоотношения, а в целом отрицательно  сказывается на производственно-хозяйственной,  социально-экономической деятельности  Федерации.

    Чтобы  преодолеть сложившуюся практику, представляется необходимым в  специальном федеральном законе  предусмотреть два положения.  Первое: любой договор между Российской  Федерацией и ее субъектами  после его заключения должен  представляться на ратификацию  в Совет Федерации. Второе: закрепить  в императивной форме верховенство  федерального закона в случае  коллизии между договором и  федеральным законом, что исключит  какую-либо возможность поставить  договор выше закона.

    Можно  считать незаслуженным забвение  в конституционно-правовой практике  России принятия Основ законодательства. По форме и содержанию Основы  законодательства, закрепляющие общие  принципы и цели правового  регулирования, нормы прямого  действия и рекомендательные  нормы для субъектов Федерации,  в наибольшей мере соответствуют  целям конкретизации закрепленного  в Конституции РФ разграничения  предметов ведения и полномочий  между Федерацией и субъектами.

    Наконец,  возможно изменить организационную  модель регулирования общественных  отношений в сферах совместного  ведения Федерации и ее субъектов.  Субъекты должны иметь право  не просто участвовать в подготовке  федеральных законов по вопросам  совместною ведения, но и отстаивать  в процессе законотворчества  свои интересы. Например, следовало  бы предусмотреть обязательное  направление Государственной Думой  проектов Федеральных законов  в сфере совместного ведения  не просто для сведения органов  власти субъектов Федерации, а  на заключение, которое не может  быть проигнорировано. В результате  неизбежно возникнет механизм  рассмотрения законопредложений  субъектов Федерации, согласования, принятия либо мотивированного  их отклонения.

Возможность федерального вмешательства в дела субъектов.

    В  федеративных государствах обычно  предусматриваются конституционные  основания для вмешательства  федеральной власти  в права  субъектов Федерации. В Конституции  же РФ отсутствуют нормы, прямо  устанавливающие основания для  федерального вмешательства в  права субъектов Федерации. Указаны  только общие основания, открывающие  возможность такого вмешательства  .

    Конкретными  инструментами, способствующими  исправлению нарушений конституционных  норм субъектами Федерации, являются  согласительные процедуры для  разрешения разногласий между  федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов Федерации, право  Президента приостанавливать действия  актов исполнительной власти, противоречащих  Конституции России, а также его  право на введение чрезвычайного  или военного положения на  всей или части территории  Российской Федерации.

     Однако, как показала практика: события  в Чечне 1991-1997 гг., проведение референдума  1992 г. в Татарстане вопреки  решению Конституционного Суда  России, непроведение выборов губернатора  Тюменской области в Ямало-Ненецком  округе, несмотря на Указ Президента  и т.д., и т.п., этих инструментов  явно недостаточно. В этой связи  необходимо внимательно присмотреться  к опыту других федеративных  государств: существует институт  президентского правления, финансовое  воздействие, применение полицейских  сил, отстранение местного правительства,  роспуск местного парламента, назначение  федерального комиссара с общими  или специальными полномочиями  и принятие федеральными властями  временной опеки над властями  субъекта (кроме судебных органов). Возможно также обращение в  Федеральный Конституционный Суд.

Очевидно, что  в Конституции России после тщательного  обсуждения  должны быть закреплены соответствующие институты федерального воздействия.

    Реализация  предложенных мер по законодательному  обеспечению принципа равноправия  субъектов РФ в соответствии  с той моделью федеративного  устройства, которая заложена в  Конституции РФ, будет способствовать, как представляется, стабилизации  федеративных отношений в России. В то же время вряд ли  следует рассматривать конституционную  модель как окончательное решение  вопроса о ее федеративном  устройстве. Думается, что предметом  размышления политиков и ученых  станет в дальнейшем совершенствование  не только федеративных отношений,  но и самой структуры России  как Федерации. Интеграция субъектов  РФ, развитие между ними политических  и экономических связей могут  создать объективные условия  для укрупнения субъектов РФ  и формирования Федерации с  однородным составом субъектов  (к примеру, равноправных республик). В этом направлении эволюция  правового статуса краев, областей  уже не будет рассматриваться  как особое явление, принципиально  отличающееся от эволюционных  изменений правового статуса  других субъектов РФ. Возможности  в развитии этой тенденции,  ее перспективы с точки зрения  создания стабильного и эффективного  федеративного государства должны  стать, полагаю, одним из ключевых  направлений научных исследований  по проблемам федеративного устройства  России.

Наличие органов государственной власти субъекта Федерации.

    Федеративный  характер Российского государства  предполагает, что государственную  власть в нем осуществляют  как федеральные органы, так и  органы субъектов Федерации. Создание  механизма власти в субъекте  РФ требует закрепления, как  в Конституции РФ, так и в  конституциях (уставах) субъектов  РФ. Естественно, что наиболее  важные, общефедеральные основы  организации государственной власти  в субъекте Федерации закреплены  в Конституции РФ, а соответствующие  им конкретные системы органов  власти в конституциях (уставах)  субъектов Федерации.

    Общефедеральные  основы. Конституция РФ (ч.2 ст.11) устанавливает,  что государственную власть в  субъекте РФ осуществляют образуемые  им органы государственной власти. Системный подход к положениям  ч.2 ст.11 позволяет видеть, что законодатель  не указывает субъекту РФ, как  должны именоваться образуемые  ими органы государственной власти, так как они образуются субъектом  РФ самостоятельно, но поскольку  положение об органах государственной  власти в субъекте РФ следует  в Конституции РФ сразу же  после перечисления (в ч.1 ст.11) федеральных  органов государственной власти, то это означает, что схема  основных органов субъекта Федерации  и их взаимоотношений должна  соответствовать федеральной, то  есть включать органы, аналогичные  Президенту, Федеральному Собранию  и Правительству на федеральном  уровне.