Административное право

Среди столь  многочисленных субъектов административного  права тем не менее выделяются как основные, приоритетные, два  вида субъектов — граждане и органы исполнительной власти.

Административно-правовой статус граждан. Административно-правовой статус гражданина представляет собой  сложное юридическое образование. Он включает в себя четыре разновеликих элемента.

Первый и самый  большой объем прав и обязанностей представляет собой правовой статус личности, человека как субъекта административного права. В российском государстве правовое регулирование положения личности, человека должно занимать центральное, приоритетное место, ибо здесь выражается идея о том, что право и государство, его органы и должностные лица призваны служить обществу, каждой личности, каждому человеку. Именно эта мысль выражена в ст. 2 Конституции РФ: “Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства”.

Вторая составная  часть административно-правового  статуса представляет собой статус гражданина РФ. Как субъект административного  права каждый гражданин имеет  свой гражданский правовой статус.

Структура административно-правового статуса гражданина включает: 1) правовой статус личности, о чем речь шла выше и 2) его права и обязанности, вытекающие из факта гражданства.

Нормы административного  права, определяющие административно-правовой статус гражданина, устанавливают его права и обязанности в государственной и общественной деятельности. Это нормы об участии в управлении делами государства (ст. 32 Конституции), право на объединение (ст. 30), право мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), обязанность нести воинскую службу (ст. 59) и др. Далее, это нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в его хозяйственно-трудовой деятельности, например право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34), право на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности (ст. 37), право частной собственности, в том числе на землю (ст. 35, 36), и др. Наконец, нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в личной или семейной сфере, не затрагивающей интересы общества, например, право на литературное, художественное, научное, техническое творчество, право на изменение фамилии, имени, отчества и др.

Когда физическое лицо обрело статус личности, затем  гражданина, к ним добавляется  третий элемент административно-правового  статуса — социальный. Он необходим, чтобы гражданин мог заняться конкретной трудовой профессиональной деятельностью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д. Личности и гражданину для этого необходимы новые, дополнительные права и обязанности, т.е. сверх правового статуса личности и гражданина. В сфере общественно-трудовой деятельности насчитываются тысячи профессий и специальностей, и каждая из них имеет свой правовой статус, установленный в основном нормами трудового и административного права.

И здесь в  качестве социального элемента административно-правового  статуса гражданина можно выделить правовые статусы рабочего, служащего, учащегося, военнослужащего, пенсионера и т.д.

Четвертый элемент  административно-правового статуса  гражданина называют особым статусом, включающим в себя права и обязанности, которые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу для  удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей. Это, например, любители-охотники, любители-водители, в том числе судоводители, спортсмены-непрофессионалы, туристы, коллекционеры и т.д. Все они получают официальный документ для занятия избранным делом, причем для каждого особого статуса субъекта установлен определенный круг прав и обязанностей.

Итак, общий административно-правовой статус гражданина можно образно  представить в виде “матрешки”, когда в статус человека (личности) входит статус гражданина, в него — социальный, а затем и самый маленький по объему прав и обязанностей особый статус. Тем не менее необходимо подчеркнуть, что это единый статус, единый правовой комплекс прав, свобод и обязанностей гражданина Российской Федерации.

Определенными особенностями характеризуется административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.

С определенными  изъятиями они на территории Российской Федерации пользуются теми же правами  и свободами и несут те же обязанности, что и граждане РФ, если иное не оговорено законом.

Каковы же изъятия  из этого общего положения: 1) они  не могут избирать и быть избранными в государственные органы власти и органы местного самоуправления, 2) не несут обязанностей по военной  службе, 3) не могут занимать служебные  должности, если это предусмотрено соответствующим правовым актом, 4) им не могут быть проданы земельные участки, 5) они не могут заниматься предпринимательской или любой другой деятельностью, связанной с обороной страны и государственной безопасностью, пользованием информацией, составляющей государственную тайну, 6) исключительно к ним может быть применена и такая мера административной ответственности, как административное выдворение за пределы Российской Федерации (ст. 32 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Правовой статус органов исполнительной власти. Установление системы федеральных органов  государственной власти, в том  числе органов исполнительной власти, отнесено Конституцией РФ к ведению  Российской Федерации (п. 2 ст. 77). Соответственно Конституция РФ предусматривает наличие Правительства РФ и предусматривает необходимость принятия федерального конституционного закона, определяющего порядок деятельности Правительства (ст. 114). 

14. Понятие административной  ответственности.

Под административной ответственностью понимается такая разновидность юридической ответственности (наряду с уголовной, дисциплинарной, материальной), которая выражается в применении полномочными органами и должностными лицами конкретных административно-правовых санкций (административных взысканий) к лицам, совершившим административные правонарушения.  
Д.А. Гавриленко, И.И. Мах полагают, что «административная ответственность — это форма реагирования государства на правонарушения, которая проявляется в применении полномочными органами (должностными лицами) конкретных административно-правовых санкций (административных взысканий) в пределах и порядке, установленных государством, по отношению к виновным лицам, совершившим правонарушения»  
А.П. Алехин определяет административную ответственность как вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение. Автор полагает, что основная особенность административной ответственности состоит в том, что ее основанием является административное правонарушение, а мерами - административные взыскания . 
Кодекс об административных правонарушениях дает следующее определение административной ответственности. 
Административная ответственность выражается в применении административного взыскания к физическому лицу, совершившему административное правонарушение, а также к юридическому лицу, признанному виновным и подлежащему административной ответственности в соответствии с настоящим Кодексом.  
 
Административная ответственность характеризуется следующими основными чертами: 
1.Она устанавливается как законом, так и подзаконными актами. Имеет собственную нормативно-правовую основу. 
2.Основанием административной ответственности является административное правонарушение, уголовной - преступление, дисциплинарной - дисциплинарный проступок, материальной - причинение материального вреда (ущерба) или гражданско-правовой деликт. 
3.За административные правонарушения предусмотрены административные взыскания, за преступления -уголовные наказания, за дисциплинарные проступки -дисциплинарные взыскания. Материальная ответственность выражается в имущественных санкциях. 
4.Административные взыскания применяются широким кругом уполномоченных на то законом органов и должностных лиц; уголовные наказания - только судом; дисциплинарные взыскания - органами и должностными лицами, наделенными дисциплинарной властью и в пределах их компетенции; меры материальной ответственности - судами общей юрисдикции и хозяйственными судами, в отдельных случаях - в административном порядке. 
 
Административные взыскания налагаются органами и должностными лицами на неподчиненных им нарушителей. По этому признаку административная ответственность отличается от дисциплинарной, меры которой к работникам и служащим применяются в основном в порядке подчиненности вышестоящим органом, должностным лицом. 
6.Применение административного взыскания не влечет судимости и увольнения с работы. Лицо, к которому оно применено, считается имеющим административное взыскание в течение установленного срока. 
7.Меры административной ответственности применяются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях. Уголовные дела рассматриваются в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством; дисциплинарные - в соответствии с нормами, устанавливающими порядок дисциплинарного производства; дела о материальной ответственности - как правило, в порядке гражданского и хозяйственного судопроизводства. 
Следовательно, административная ответственность обладает рядом черт, отличающих ее от других видов ответственности. Но основная особенность административной ответственности состоит в том, что ее основанием является административное правонарушение, а мерами -административные взыскания. 
Административная ответственность основывается на принципах законности; равенства перед законом; неотвратимости ответственности; справедливости; гуманизма. 
Нормативная основа административной ответственности представляет собой систему действующих норм права, с помощью которых закрепляются: 
- составы административных проступков (основания ответственности); 
-система административного взыскания и принципы их наложения. 
 

15. Источники административного  права 

Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты. 
Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. К их числу относятся: 
1. Конституция РФ, многие из норм которой имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы: закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст. ст. 22, 24 - 25, 27, 30 - 35); определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. ст. 77, 110 - 117); разграничивающие предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. ст. 71 - 73). 
Вместе с тем источниками административного права являются конституции республик, входящих в состав Российской Федерации; уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. 
2. Законодательные акты Российской Федерации, а также ее субъектов. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской Федерации, поскольку они содержат административно-правовые нормы, действие которых распространяется и на ее субъекты. В качестве примера можно назвать Федеральные законы: от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации"; "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. (с последующими изменениями и дополнениями). 
В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Соответственно административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в законодательных актах представительных органов всех субъектов Федерации. 
3. Нормативные указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения. 
Принципиальное значение имеют Указы Президента РФ: "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. <1>; "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" от 13 мая 2000 г. <2>; "О Государственном совете Российской Федерации" от 1 сентября 2000 г. <3> и др. Следует указать также на утверждаемые им положения о федеральных органах исполнительной власти (например, о Министерстве юстиции РФ <4> и др.). 
-------------------------------- 
<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. 
<2> СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; N 26. Ст. 2748; 2001. N 6. Ст. 551. 
<3> СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3633. 
<4> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.

Источниками административного  права являются и указы высших должностных лиц субъектов РФ. 
4. К числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ). Примером может служить Постановление "О порядке взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов" от 12 августа 2004 г. <1>. Правительство РФ утверждает различного рода положения (например, Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе от 2 ноября 2000 г. <2>; Положение о Федеральной инспекции труда от 28 января 2000 г. <3>; Положение о Федеральном агентстве по атомной энергии от 28 июня 2004 г. <4> и т.д.). 
-------------------------------- 
<1> СЗ РФ. 2004. N 33. Ст. 6237. 
<2> СЗ РФ. 2000. N 45. Ст. 3497. 
<3> СЗ РФ. 2000. N 6. Ст. 760. 
<4> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2779.

Источниками административного  права могут быть также нормативные  постановления правительств субъектов  Федерации. 
5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источников административного права служат нормативные акты федеральных министерств, служб и агентств Российской Федерации, а также исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. 
6. Источниками административного права являются также нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ). 
7. Административно-правовые нормы могут найти свое выражение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права. 
8. Наконец, источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов). Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования, например, Правилами внутреннего трудового распорядка. В некоторых случаях нормативные акты государственных корпораций, концернов могут выходить за границы данных коллективных образований (например, в сфере топливно-энергетического комплекса). 
Приведенная многообразная система источников административного права остро ставит проблему систематизации и кодификации административно-правовых норм. 
Административное право относится к числу самых несистематизированных, а тем более - некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью. 
Долгие годы четких подходов к его систематизации не наблюдалось. Между тем административное право по сравнению с многими другими отраслями права отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификация). Конституция РФ создает прочную правовую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам организации функционирования механизма исполнительной власти, упорядочения огромного массива действующих административно-правовых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречивых. 
По существу, сейчас кодифицирован лишь один институт российского административного права. Имеется в виду Кодекс РФ об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это лишь частичная кодификация. Конечно, трудно представить возможность общей административно-правовой кодификации. В силу этого на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимой социально-экономической и административной реформ, с институтами, закрепленными в Конституции. Разумеется, при этом требуется существенное обновление соответствующего административно-правового нормативного материала, а также устранение довольно частых пробелов в административно-правовом регулировании управленческих общественных отношений, инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам) и т.п.