Административное право как отрасль российского права

6) в предмет административного  права входят отношения в связи  с осуществлением административными  органами юрисдикционной функции. Этой функцией они наделяются для разрешения правовых конфликтов в сфере исполнительной власти, которые могут иметь форму административных правонарушений или административных споров. Юрисдикционную функцию органы исполнительной власти могут осуществлять наряду с управленческой оперативно-исполнительной деятельностью. В рамках государственной администрации для реализации этой функции могут создаваться специальные юрисдикционные органы (например, комиссии по делам несовершеннолетних, комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства в рамках министерства по антимонопольной политике, Апелляционная палата Роспатента и др.). Такие административные органы нередко называют квазисудебными (как бы судебными). 

Предмет административного  права включает процессуальную деятельность этих органов, а также охватывает деятельность судов по разрешению административных конфликтов. Разбирательство административных дел, отнесенных к ведению суда, осуществляется в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях. Кроме того в рамках становления в России административной юстиции предполагается принятие закона об административных судах и Кодекса  административного судопроизводства, регулирующего порядок разрешения административных споров. Создание административных судов и административно-процессуального  законодательства повысит эффективность  защиты прав граждан в их отношениях с государственной администрацией. 

Категория "предмет  административного права" характеризует  сферу правового регулирования, а понятие "метод административного  права" раскрывает средства этого  регулирования. Оно обозначает способы  воздействия на волю и поведение  участников управленческих отношений. 

Среди таких методов  можно выделить:  

метод властных предписаний  или императивный метод, предполагающий неукоснительное выполнение требований, приказов, команд, запретов органов  и должностных лиц государственной  администрации. В соответствии с  императивным методом отношения  строятся на подчинении одного их участника  воле другого. Эти отношения характеризуются  юридическим неравенством сторон: одна из них в лице органов исполнительной власти наделена государственно-властными  распорядительными полномочиями по отношению к другой. Юридическое  неравенство обусловлено не только подчиненным положением одной из сторон, но и различием их задач, целей, ролей. Органы исполнительной власти в интересах общего блага вправе принимать юридически обязательные решения, контролировать их исполнение и в предусмотренных законом  случаях применять административное принуждение. Состояние юридического неравенства сторон в регулятивных правоотношениях при осуществлении  властных полномочий не исключает, а  предполагает их юридическое равенство  перед законом и судом в  охранительных правоотношениях;  

метод рекомендаций предполагает, что рекомендации субъекта исполнительной власти приобретают  правовую силу при условии их принятия другим участником административно-правовых отношений. Рекомендации могут высказываться  в ходе консультаций по решению тех  или иных управленческих проблем  либо в актах, издаваемых органами государственной  администрации. Они носят характер наставлений, советов другой стороне  по поводу того как ей поступить, какой  вариант поведения выбрать в  определенной ситуации;

метод согласования или координации используется, как  правило, в отношениях между субъектами, не находящимися в прямом подчинении. Координация осуществляется обычно на основе правовых актов, которые устанавливают  ее цели, участников, пределы и т.д. Координационные функции могут  возлагаться на специально созданные  для этой цели правительственные  и межведомственные органы (комиссии). Правовыми формами координации  являются: принятие совместных нормативно-правовых актов, издание органом - координатором  правовых актов, определяющих права  и обязанности координируемых субъектов; визирование проектов документов, составление  планов совместных мероприятий и  т.д.;  

метод административного  арбитража используется для устранения разногласий между органами исполнительной власти, возникающих в процессе государственного управления. Так, в соответствии со ст. 44 Закона "О Правительстве  Российской Федерации" 1997 г. в пределах своих полномочий Правительство  РФ разрешает споры и устраняет  разногласия между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях  могут создаваться согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. 

В административном праве, как и в других отраслях права, используют три основных средства правового регулирования:  

предписания, т.е. возложение прямой юридической обязанности  не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой;  

запреты, т.е. возложение юридической обязанности не совершать  те или иные действия, предусмотренных правовой нормой;  

дозволения, т.е. юридическое  разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.  

Для административного  права наиболее характерны прямые средства регулирования - предписания и запреты. Их преобладание обусловлено тем, что  ядром административно-правовых отношений  являются отношения власти-подчинения. В них одной стороне предоставлен определенный объем властных полномочий по отношению к другой стороне. Эти  полномочия реализуются, прежде всего, путем предписания определенного  порядка действий либо запрещения определенных действий под угрозой применения соответствующих санкций. Метод  дозволения предоставляет субъектам  административного права возможность  выбирать один из вариантов должного поведения, либо действовать по своему усмотрению в рамках правовой нормы. 

2. Административно-правовые  нормы и отношения 

Нормы административного  права предоставляют собой общеобязательные правила поведения, которые устанавливаются  государством в целях регулирования  общественных отношений, складывающихся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности в сфере государственного управления. Они призваны обеспечивать организацию и функционирование как всей системы органов исполнительной власти, так ее отдельных звеньев, а также регулировать внутриорганизационные  управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (в органах представительной власти, суда, прокуратуры). Они распространяют свое действие также на организацию  и деятельность исполнительных органов  местного самоуправления, определяют порядок их взаимодействия с органами государственной власти. Однако они  не регулируют внутреннее управление в частных предприятиях, фирмах, концернах и т.д. 

Нормы административного  права определяют границы должного, управомоченного или запрещенного поведения субъектов в процессе осуществления исполнительной власти в сфере государственного управления. Эти нормы регулируют отношения управленческого характера путем определения взаимных прав, обязанностей и ответственности сторон этих отношений. Они призваны обеспечить публичные интересы посредством установления конкретной меры должного и возможного поведения субъектов административного права в сфере государственного управления. 

Специфика предмета административно-правового регулирования  определяет целый ряд особенностей, которые отличают административно-правовые нормы от норм других отраслей права.

Во-первых, в содержательном плане нормы административного  права закрепляют отношения по организации  и реализации исполнительной власти в сфере государственного управления, устанавливают процедуры и формы  деятельности государственной администрации  в ее государственно-властных отношениях с частными лицами. Эти нормы адресованы, прежде всего, субъектам исполнительной власти в целях упорядочения государственного управления, обеспечения законности в деятельности государственной  администрации. Однако значительная их часть касается вопросов защиты прав и законных интересов граждан  в сфере управления, устанавливает  гарантии их реализации. Так, процедура  подачи и рассмотрения обращений  граждан в административные органы регламентируется более чем 80 различными нормативными актами. 

Во-вторых, нормы  административного права определяют административно-правовой статус субъектов  управленческих правоотношений в сфере  исполнительной власти, устанавливают  их права, обязанности, ответственность  и правовые формы деятельности. 

В-третьих, административно-правовые нормы регулируют во многих случаях  отношения, входящие в предмет других отраслей права (налогового, финансового, земельного и т.д.). 

В-четвертых, в отличие  от многих других отраслей права, административно-правовые нормы обеспечены собственными отраслевыми  средствами охраны и юридического принуждения  к их исполнению. Эти средства представлены административно-правовыми охранительными нормами, устанавливающими административную и дисциплинарную ответственность. 

В-пятых, административно-правовые нормы устанавливаются не только законодательным путем, но и в  значительной мере в процессе административного  правотворчества. Вследствие этого  они неравнозначны по своей юридической  силе. Нормы, являющиеся продуктом административного  правотворчества, устанавливаются  субъектами исполнительной власти в  процессе реализации распорядительной власти, в процессе реализации распорядительных полномочий в пределах определенной законом компетенции. Эти нормы  носят подзаконный характер и  могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, вышестоящей  инстанцией, либо признаны недействительными  по решению суда. 

Административно-правовые нормы подразделяются на различные  виды по целому ряд оснований. 

В зависимости от содержания выделяются материальные и  процедурно-процессуальные нормы. Материальные нормы определяют объем и содержание прав и обязанностей, а также ответственность  участников административно-правовых отношений, т.е. их административно-правовой статус. Они регламентируют правовой режим деятельности субъектов административного  права, устанавливают запреты и  ограничения на ту или иную деятельность, административные санкции за их нарушение  и компетенцию соответствующих  органов по применению этих санкций. Процедурно-процессуальные нормы регламентируют процесс функционирования органов  государственной администрации  в их отношениях с другими субъектами административного права. Процедурные  нормы определяют порядок реализации компетенции, прав и обязанностей, установленных  нормами материального административного  права. Они регулируют процедуру, формы  и методы нормотворческой и правоприменительной  деятельности государственной администрации. Процессуальные нормы регламентируют порядок осуществления юрисдикционной деятельности, т.е. отношения, складывающиеся с участием юрисдикционного органа в процессе разбирательства правовых конфликтов в виде административных правонарушений и административных споров.

В зависимости от функций права административно-правовые нормы подразделяются на учредительные, регулятивные и охранительные. Учредительные нормы различны по своему функциональному назначению и диапазону действия. Они закрепляют отправные, принципиальные положения материального или процессуального характера. Структура этих норм включает два основных элемента: объем и определение. Объем указывает условия применения учредительной нормы, а определение закрепляет значение того или иного термина, используемого в административном праве либо принцип административного права. Регулятивные нормы обеспечивают позитивное регулирование поведения субъектов административного права. Они определяют правила поведения участников административно-правовых отношений, обстоятельства и прекращения этих отношений. Охранительные нормы обеспечивают охрану регулятивных норм от нарушений, защиту прав и свобод граждан в случае их ущемления неправомерными действиями административных органов. 

В зависимости от юридической силы выделяются законодательные  и подзаконные административно-правовые нормы. Законодательные нормы содержатся в федеральных законах и нормативных  актах законодательной власти субъектов  Федерации. Подзаконные нормы могут  быть общими и отраслевыми (ведомственными). Общие подзаконные нормы содержатся в актах Президента РФ, Постановлениях Правительства РФ, глав администраций  и правительств субъектов РФ. Отраслевые нормы устанавливаются посредством  ведомственных нормативных актов. 

В зависимости от метода воздействия на поведение  субъектов нормы административного  права делятся на:  

1) обязывающие (содержат  предписание совершить определенные  действия в предусмотренных нормой  случаях);  

2) запрещающие (содержат запрет на совершение тех или иных действий);  

3) уполномочивающие (предоставляют возможность субъектам  права совершать определенные  действия, влекущие юридические  последствия);  

4) разрешительные или дозволительные (разрешают адресату действовать по своему усмотрению);  

5) ограничительные  (вводят ограничения на ту или  иную деятельность).  

По форме предписания  административные нормы подразделяются на: а) императивные (подлежащие обязательному, безусловному исполнению); б) рекомендательные (не носящие обязательного характера  и содержащие рекомендации, советы о целесообразности совершения определенных действий); в) диспозитивные (предлагающие несколько вариантов решения  либо допускающие возможность согласования прав и обязанностей сторон); г) стимулирующие (обеспечивающие с помощью средств  материального и морального воздействия  образцовое выполнение своих обязанностей участниками управленческих правоотношений).