Административное право как отрасль российского права

Административное  право как отрасль российского  права 

Понятие административного  права 

Административное  право как отрасль в системе  российского права играет, наряду с конституционным, гражданским  и уголовным правом, ведущую роль в регулировании общественных отношений. В сфере его регулирующего  воздействия находятся отношения, которые складываются по поводу организаций  и осуществления исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов. 

Эта деятельность непосредственно  связана с реализацией целей, задач и функций исполнительной власти, которая обеспечивает повседневное государственное управление обществом. Отсюда, как в России, так и  за рубежом, административное право  нередко называют "правом исполнительной власти", "управленческим правом", "правом государственного управления". В XIX в. оно называлось также "полицейским  правом", поскольку под полицией понималось "внутреннее управление" государством. В качестве объекта  этого управления рассматривалось "общественное благоустройство и  благочиние" - внутренний порядок  и безопасность страны, значительная часть экономики, финансы, торговля, общественная нравственность. 

Решение основных задач  исполнительной власти по непосредственной реализации целей и приоритетов  государственного управления обществом  возложено на государственную администрацию, которая представляет государство  в повседневных отношениях с частными лицами. Государственная администрация  являет собой систему государственных  органов (с их персоналом в лице государственных  служащих), осуществляющих "администрирование", т.е. организаторскую, управленческую деятельность путем реализации закрепленных в правовых нормах функций и исполнительно-распорядительных полномочий1. Отсюда совокупность норм, регулирующая отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государственной администрации, получила обозначение "административное право". 

Государственная администрация  уполномочена непосредственно устанавливать и поддерживать соответствующие отношения между государством и частными лицами в тех областях общественной жизни, в которых государственное вмешательство представляется важным и необходимым. Она представляет собой часть публичной администрации, в состав которой входит также администрация муниципальных образований. Отношения с участием муниципальной администрации касаются вопросов местного самоуправления и регулируются муниципальных правом. 

Деятельность государственной  администрации затрагивает интересы и ценности всего общества в противовес хотя и общественным, но в определенной степени корпоративным интересам  партий, профсоюзов и иных общественных объединений. По целям своей деятельности она отличается также от администрации  частных, коммерческих организаций, деятельность которой регулируется гражданским  правом. Основная цель государственной  администрации - удовлетворение общественных интересов. Выгоду от эффективного управления получает не сама государственная администрация, а государство, его граждане. 

Государственная администрация  призвана обеспечивать общественное благо. Ее представители не имеют права  во взаимоотношениях с частными лицами выступать от своего лица, в своих  непосредственных или косвенных  интересах. Они должны действовать  в интересах общества. Отсюда необходимы правовые нормы обеспечивающие четкую компетенцию ее органов и служащих, действенность и законность принимаемых ею мер. Административное право призвано обеспечить эффективность и правовую силу государственной администрации в процессе управления делами государства. Оно наделяет ее прерогативами государственной власти, которыми не располагают частные лица. Эти прерогативы придают отношениям, регулируемым административным правом, характер неравноправных отношений "власть-подчинение". Не имея легитимных властных полномочий государственная администрация вряд ли могла бы обеспечивать верховенство общественных интересов, принуждать к их соблюдению в случае конфликта с частными интересами, пренебрегающими общественным благом.

Однако властные прерогативы государственной администрации  не беспредельны. Во имя подчинения общему благу они должны быть ограничены правом, устанавливающим рамки для  свободы административных действий в отношении прав и законных интересов  частных лиц. Такие ограничения  устанавливает административное право, определяя правовые процедуры осуществления  исполнительной власти и гарантии прав и законных интересов частных  лиц. Оно не позволяет государственной  администрации при осуществлении  властных прерогатив проявлять пристрастность и произвол, ограничивать законные рамки свободы действий, предоставленной  частному лицу в сфере исполнительной власти. 

Административное  право, следовательно, выступает одновременно как средство реализации государственной  воли в отношениях "исполнительная власть - частное лицо" и как  средство защиты частных лиц, от возможного произвола государственной администрации. В его задачу входит обеспечить справедливый баланс интересов в повседневных отношениях "государство - частное  лицо", в том числе в тех  из них, которые приобретают конфликтную  форму. 

Государственная администрация  осуществляет различные виды деятельности, в том числе не имеющие властного  характера. Например, она может совершать  сделки купли-продажи, сдавать в  аренду или арендовать и т.д. В  этом случае она выступает как  обычный субъект частного права. Административное право регулирует только те отношения, в которые государственная  администрация вступает в связи  с реализацией исполнительной власти. Оно устанавливает определенные формы и процедуры реализации властной административной деятельности и способы защиты прав граждан  от неправомерных действий государственной  администрации. Тем самым оно придает административной деятельности юридический характер. Это означает, что исполнительная власть облекается в правовую форму и осуществляется под эгидой закона, порождающего права и обязанности как для самой государственной администрации, так и для частных лиц. 

Таким образом, административное право - это отрасль публичного права, представленная системой юридических  норм, которые регулируют организацию  государственной администрации, ее функционирование и порядок ее взаимоотношений  с частными лицами в процессе осуществления  исполнительной власти и управления делами государства. 

В этом определении  выделяются три основных аспекта, выражающих сущность административного права:  

административное  право - это отрасль публичного права, которое регулирует отношения неравноправных сторон и отличается от частного права, основанного на равноправии его  субъектов. В публичном праве  властный субъект может предписывать определенные варианты поведения другим его субъектам, требовать от них  точного соблюдения предписаний  правовых норм и применять к нарушителям  меры юридической ответственности;  

административное  право устанавливает порядок  формирования органов исполнительной власти, структуру, компетенцию этих органов, способы их взаимодействия между собой, формы и методы их функционирования, процедуры правоприменительной  и правоохранительной деятельности и т.д.;  

административное  право определяет порядок отношений  государственной администрации  с частными лицами, их взаимные права, обязанности и ответственность  за неисполнение обязанностей и нарушение  запретов, способы защиты нарушенных прав и гарантии беспристрастного и  справедливого осуществления исполнительной власти в процессе государственного управления.  

Социальная и юридическая  ценность административного права  состоит в том, что оно упорядочивает  административные взаимоотношения  в сфере государственного управления, подчиняет деятельность государственной  администрации закону и гарантирует  защиту прав частных лиц от административного  произвола. 

Предмет и метод  административного права 

Предмет административного  права составляет определенный вид  общественных отношений, которые оно  регламентирует, превращая их в административные правоотношения. В сферу административно-правового  регулирования входят отношения, которые  складываются по поводу и в связи  с осуществлением исполнительной власти в процессе государственного управления. Административное право регулирует не все отношения в этой сфере, а лишь наиболее принципиальные, объективно нуждающиеся в правовом опосредовании. 

Предмет административного  права имеет свою структуру, которая  включает определенные составные части. Среди них можно выделить:

1) общественные отношения,  складывающиеся в связи с организацией  государственной администрации,  ее функционированием и реализацией  исполнительно-распорядительных полномочий  в процессе государственного  управления. Эти отношения подразделяются  на внутренние (внутриорганизационные) и внешние. Внутриорганизационные отношения можно, в свою очередь, подразделить на внутрисистемные и внутриаппаратные. 

Внутрисистемные отношения - это отношения, связанные с организацией и функционированием самой системы  исполнительной власти. Они касаются формирования структур государственного управления, определения форм взаимодействия органов исполнительной власти, распределения  полномочий, организации государственной  службы и т.д. Внутрисистемные отношения  в зависимости от положения их участников в системе органов  исполнительной власти могут быть вертикальными (иерархическими) и горизонтальными. 

Вертикальные отношения  складываются:  

между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне системы (например, между вышестоящими и нижестоящими органами);  

между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном  подчинении государственными объединениями (корпорациями, концернами), предприятиями  и учреждениями. Это могут быть отношения субординации или координации.  

Горизонтальные отношения  в процессе государственного управления складываются между органами, находящимися на одном организационно-правовом уровне системы исполнительной власти (например, между министерствами). 

Внутриаппаратные отношения связаны с внутренней организацией и функционированием отдельно взятых органов государственной администрации, взаимодействием их структурных подразделений и должностных лиц, определением их компетенций и т.д. Такого рода управленческие отношения возникают не только в органах исполнительной власти, но и при обеспечении деятельности институтов законодательной и судебной властей. Нормы административного права распространяют свое регулирующее воздействие на деятельность вспомогательных структур, обеспечивающих функционирование законодательных и судебных органов (Аппарат Государственной Думы, Аппарат Верховного Суда и т.д.). 

Внешние отношения  связаны с управленческим воздействием на субъектов административного права, не входящих в систему органов исполнительной власти и не находящихся в их официальном, служебном подчинении. 

Среди них можно  выделить отношения:  

между органами исполнительной власти и гражданами;  

между органами исполнительной власти и некоммерческими организациями;  

между государственной  администрацией и негосударственными (коммерческими) предприятиями и  организациями, действующими в различных  областях государственного регулирования.  

Нормы административного  права определяют правовой статус этих субъектов и пределы допустимого  государственного вмешательства в  их деятельность; 

2) в предмет административного  права входят отношения, возникающие  в связи с осуществлением контроля за деятельностью государственной администрации. Этот контроль может быть внутренним и внешним. Внутренний (административный) контроль осуществляется органами самой государственной администрации. Для его проведения могут создаваться специализированные контрольные структуры (например, Контрольное управление администрации Президента РФ). Внешний контроль осуществляют законодательные и судебные органы, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата и т.д.; 

3) важнейшей составляющей  предмета административного права  является система отношений государственной  администрации с частными лицами. Оно устанавливает гарантии реализации  прав, свобод и законных интересов частных лиц в сфере исполнительной власти. Нормы административного права обеспечивают возможность обжаловать неправомерные действия и решения органов и должностных лиц государственной администрации и защитить свои права как в административном, так и в судебном порядке; 

4) административное  право устанавливает виды и  меры административного принуждения,  используемого государством для  предупреждения правонарушений, наказания  виновных лиц за совершенные  административные правонарушения, для пресечения противоправных  деяний и возмещения ущерба, причиненных  правонарушениями;

5) предмет административного  права включает отношения, возникающие  в связи с правоприменительной  оперативно-исполнительной деятельностью  государственной администрации.  Эти отношения отражают динамику  государственного управления и  связаны с разрешением индивидуальных  конкретных дел, не носящих  спорного (конфликтного) характера.  Они регулируются административно-процедурными  нормами (отношения по лицензированию, регистрации и т.д.);