Административно правовые режимы

Экстраординарные  режимы  —  это  особые  правовые  режимы  жизнедеятельности  населения,  осуществления  хозяйственной  и  иной  деятельности  организациями,  а  также  функционирования  органов  государственной  власти  и  органов  местного  самоуправления  на  территории,  где  возникла  угроза  безопасности  и  которая  признана  зоной  чрезвычайной  ситуации,  зоной  вооруженного  конфликта,  зоной  военных  действий.

Экстраординарные  режимы  —  это  временные  САПР,  которые  действуют  только  в  период  существования  чрезвычайной  ситуации.  С  одной  стороны,  в  законодательстве  установлены  конкретные  сроки,  на  которые  могут  вводиться  эти  режимы,  а  с  другой,  —  уполномоченные  органы  обязаны  отменить  действие  режимов,  если  отпали  обстоятельства,  послужившие  основанием  для  их  установления.

Законодательство РФ предусматривает три типа экстраординарных режимов – чрезвычайное, военное, особое положение.[12]

Глава  2.  Режим  чрезвычайного  положения

2.1. Чрезвычайное  положение  в  истории  страны 

Определяя  чрезвычайную  ситуацию  в  государственно-правовых  отношениях  как  неблагоприятное  сочетание  факторов  и  событий,  создающих  угрозу  государственной  безопасности,  суверенитету  и  территориальной  целостности  государства,  жизни  людей,  нарушающих  условия  их  нормальной  жизнедеятельности,  препятствующих  производственной,  бытовой,  хозяйственной  и  иным  видам  деятельности,  надо  отметить,  что  преодоление  подобной  чрезвычайной  ситуации  возможно  при  использовании  целого  пакета  мер,  среди  которых  одним  из  наиболее  эффективных  является  правовой  режим  чрезвычайного  положения.  [13] 

Переход  к  чрезвычайным  методам  управления  субъектами  федерации  является  применением  мер  федерального  вмешательства  в  дела  субъектов  федерации.  Это  -  особый  режим  регулирования  отношений  между  субъектами  федерации  и  федеральными  властями,  он  выражается  во  временном  изменении  полномочий  различных  органов  власти,  в  ином  (отличном  от  используемого  при  нормальной  ситуации)  разграничении  предметов  ведения  между  федеральными  органами  государственной  власти  и  органами  власти  субъектов  федерации.  В  отдельных  случаях  федеральное  вмешательство  также  может  сопровождаться  определенным  ограничением  социально-экономических,  политических  и  иных  прав  и  свобод  граждан  и  возложением  на  них  некоторых  дополнительных  обязанностей. 

Российское  право  обладает  перечнем  мер  воздействия  на  субъекты  государственно-правовых  отношений,  допустивших  нарушения  федеральной  Конституции  и  законодательства.  Особое  место  в  этом  ряду  занимает  применение  мер  чрезвычайного  положения  и  иных  элементов  воздействия  центральной  власти  в  целях  поддержания  конституционного  порядка,  режима  законности  и  обеспечения  эффективности  управления  на  всей  территории  страны. 

В  основе  применения  режима  чрезвычайного  положения  должна  находиться  соответствующая  нормативно-правовая  база.  В  том  случае,  когда  государство  не  обладает  законодательно  определенным  перечнем  необходимых  правовых  механизмов  подобного  рода,  при  их  применении  на  практике  можно  утверждать,  что  подобное  использование  носит  внеправовой  характер.  Если  же  государство  неспособно  применить  меры  по  установлению  правопорядка  и  законности,  речь  идет  о  более  опасных  категориях:  об  угрозе  самому  существованию  этого  государства.[14] 

Если  в  современной  России  режим  чрезвычайного  положения  не  имеет  обширной  практики  своего  применения,  то  в  дореволюционной  истории  страны  различные  виды  чрезвычайного  положения  использовались  достаточно  широко,  что  объяснялось  особенностями  политического  и  социального  развития  страны  во  второй  половине  XIX  в.  Признание  недостаточности  обычных  мер  по  обеспечению  общественного  порядка  всегда  вело  к  поиску  временных  исключительных  мер  по  укреплению  государственности  и  стабильности,  пусть  даже  связанных  с  ограничением  гражданских  свобод.  В  законодательство  России  понятие  режимов  охраны  как  форм  исключительного  положения  впервые  было  введено  после  убийства  народовольцами  Александра  II  Положением  «О  мерах  к  охранению  государственного  порядка  и  общественного  спокойствия»,  утвержденном  14  августа  1881  г.  Существенное  развитие  исключительные  правовые  режимы  получили  во  второй  половине  XIX  в.  под  влиянием  потребностей,  обусловленных  социально-политическими  и  межэтническими  конфликтами.  Особое  распространение  исключительные  правовые  режимы  получили  во  время  подавления  революции  1905-1907  гг.  Это  позволило  В.И.  Ленину  назвать  Положение  «О  мерах  к  охранению  государственного  порядка  и  общественного  спокойствия»  «одним  из  самых  устойчивых  основных  законов  Российской  империи».[15]  Положение  характеризовало  чрезвычайные  режимы  как  меры  по  введению  «исключительного  положения»  и  содержало  два  их  вида  с  различной  степенью  изъятий  из  обычного  правового  режима:  объявление  местности  в  состоянии  усиленной  охраны  и  в  положении  чрезвычайной  охраны.  [16]

В  Советской  России  на  первых  этапах  ее  существования  оба  режима  охраны  (исключительного  положения)  были  трансформированы  в  единый  институт  чрезвычайного  положения.  Было  также  определено,  что  в  период  войны  или  серьезного  вооруженного  конфликта  решением  высших  органов  государственной  власти  правовой  режим  всей  государственной  территории  или  ее  части  может  претерпевать  и  более  серьезные  изменения. 

Негативное  отношение  к  чрезвычайщине  и  отсутствие  в  советском  праве  регуляторов  чрезвычайного  положения  не  препятствовало  власти  использовать  различные  мобилизационные  механизмы,  когда  речь  шла  об  угрозе  государству  и  политическому  режиму  в  нем.  Но  применяемые  в  государстве  с  жестко  субординированной  системой  управления  силовые  механизмы  не  нуждались  в  излишней,  с  точки  зрения  властей,  правовой  регламентации.  Периодически  возникающие  в  различных  регионах  страны  конфликты,  вызываемые  социальными  причинами  или  межэтническим  противостоянием,  преодолевались  в  том  числе  и  с  использованием  силовых  инструментов  в  оперативном  режиме. 

Когда  продолжение  подобной  практики  стало  невозможным  в  силу  целого  ряда  причин,  среди  которых  процессы  демократизации,  перестройки,  гласности,  декларирование  концепции  социалистического  правового  государства,  власти  были  вынуждены  при  восстановлении  порядка  в  дестабилизированных  регионах  объяснять  свои  действия  и  вводить  их  в  очерченные  правом  рамки.  К  концу  80-х  -  началу  90-х  гг.  под  воздействием  социально-политических  и  межнациональных  конфликтов  отношение  к  режиму  чрезвычайного  положения  стало  меняться.  Первым  случаем  использования  правового  режима  чрезвычайного  положения  в  СССР,  ставшим  своеобразным  испытанием  союзного  центра  на  прочность  и  способность  разрешать  сложные  проблемы,  явились  события  в  Нагорном  Карабахе.  Однако  признание  права  на  существование  режима  чрезвычайного  положения  не  устранило  противоречивое  отношение  к  практике  его  применения.[17] 

Крупномасштабные  экстремальные  ситуации  социального  характера,  периодически  возникающие  в  российском  обществе  с  началом  политических  и  экономических  реформ,  инициировали  воссоздание  в  правовой  системе  института  чрезвычайного  положения.  С  принятием  17  мая  1991  г.  Закона  РСФСР  «О  чрезвычайном  положении»  режим  чрезвычайного  положения  получил  законодательное  регулирование.  Конституция  РФ  1993  г.  подтвердила  легитимность  и  правовую  природу  отдельных  ограничений  прав  и  свобод,  устанавливаемых  для  обеспечения  безопасности  граждан  и  защиты  конституционного  строя  в  условиях  чрезвычайного  положения,  предусмотрев  для  этого  принятие  федерального  конституционного  закона.  Тем  не  менее  неоднозначное  отношение  к  институту  чрезвычайного  положения  сохраняется  и  в  наши  дни.  Это  касается  как  правовой  теории,  так  и  законодательной  практики.[18] 

2.2. Понятие, цели,  обстоятельства  введения  чрезвычайного  положения.

Чрезвычайное  положение  означает  вводимый  в  соответствии  с  Конституцией  РФ  и  Федеральным  конституционным  законом  "О  чрезвычайном  положении"  [19]  (далее  -  Закон)  на  всей  территории  РФ  или  в  ее  отдельных  местностях  особый  правовой  режим  деятельности  органов  государственной  власти,  органов  местного  самоуправления,  организаций  независимо  от  организационно-правовых  форм  и  форм  собственности,  их  должностных  лиц,  общественных  объединений,  допускающий  установленные  Законом  отдельные  ограничения  прав  и  свобод  граждан  РФ,  иностранных  граждан,  лиц  без  гражданства,  прав  организаций  и  общественных  объединений,  а  также  возложение  на  них  дополнительных  обязанностей.

  Соловьев отмечает особенности чрезвычайного положения, как разновидности САПР:

во-первых, режим чрезвычайного положения, как и иные механизмы конституционной ответственности и федерального вмешательства, надлежит расценивать не как инструменты, посредством которых происходит нарушение прав и свобод человека и гражданина, их ограничение, а как неотъемлемую часть правового арсенала, призванного обеспечить неукоснительное осуществление государственных интересов, гарантировать соблюдение прав граждан страны;

во-вторых, закрепление в нормативных правовых актах условий применения режима чрезвычайного положения вводит в конституционные рамки деятельность власти в ситуациях, когда необходимо использование исключительных мер. Таким образом, действия органов власти вводятся в законодательно определенные рамки, снижается вероятность применения исключительных мер вне и вопреки правовых регуляторов;

в-третьих, разработка режима чрезвычайного положения и его составляющих не предполагает обязательности полномасштабного их применения. Напротив, данный режим должен использоваться только в тех случаях, когда иные правовые средства восстановления стабильности и конституционного порядка исчерпаны. Но даже в странах с устоявшими демократическими традициями, подробное нормативно-правовое

закрепление режима чрезвычайного положения, хоть зачастую и характеризуется как «спящие прерогативы» власти, является тем механизмом, который может в случае необходимости быть задействован.

Режим чрезвычайного положения выступает как обязательный элемент охраны интересов государства, прав и свобод граждан от неправомерных действий политических сил, преследующих антигосударственные цели. [20]

Введение  чрезвычайного  положения  является  временной  мерой,  применяемой  исключительно  для  обеспечения  безопасности  граждан  и  защиты  конституционного  строя  РФ.

Целями  введения  чрезвычайного  положения  являются  устранение  обстоятельств,  послуживших  основанием  для  его  введения,  обеспечение  защиты  прав  и  свобод  человека  и  гражданина,  защиты  конституционного  строя  РФ.

Чрезвычайное  положение  вводится  лишь  при  наличии  обстоятельств,  которые  представляют  собой  непосредственную  угрозу  жизни  и  безопасности  граждан  или  конституционному  строю  РФ  и  устранение  которых  невозможно  без  применения  чрезвычайных  мер.  Данные  обстоятельства  Громов М. А. подразделяет на внутренние и внешние.

К внутренним  относятся:

-попытка насильственного свержения конституцион­ного строя;

-противоправная деятельность экстремистских, на­ционалистических, религиозных, сепаратистских и тер­рористических движений, организаций и структур, на­правленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации (РФ), дестабилиза­цию внутриполитической обстановки в стране;

-планирование, подготовка и осуществление дейст­вий, направленных на дезорганизацию функциониро­вания федеральных органов государственной власти, нападение на государственные, хозяйственные, воен­ные объекты жизнеобеспечения и информационной инфраструктуры;

-создание, оснащение, подготовка и функциониро­вание незаконных вооруженных формирований (НВФ);

-незаконное распространение (оборот) на террито­рии РФ оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств, которые могут быть использованы для осуществления диверсий, террористических актов, иных противоправных действий;

-организованная преступность, терроризм, контра­бандная и иная противозаконная деятельность в мас­штабах, угрожающих национальной безопасности РФ.

Обстоятельства, составляющие внешнюю угрозу:

-территориальные претензии к Российской Федера­ции (РФ):

-вмешательство во внутренние дела РФ;

-попытки игнорировать (ущемлять) интересы РФ в решении проблем международной безопасности, про­тиводействовать ее укреплению как одного из влия­тельных центров многополярного мира;

-наличие очагов вооруженных конфликтов, прежде всего вблизи государственной границы РФ и границ ее союзников;

  -создание (наращивание) группировок войск (сил), ведущее к нарушению сложившегося баланса сил, вблизи государственной границы РФ и границ ее союзников, а также на прилегающих к их территориям морях