Административно правовые режимы

В  рамках  отраслевого  режима  можно  выделить  его  составляющие.  Так,  элементами  общего  административного  режима  является  режим  законности  деятельности  государственной  администрации,  паспортный  режим,  режим  государственной  службы,  а  наряду  с  ними  существуют  специальные  административно-правовые  режимы  (государственной  тайны,  чрезвычайного  положения  и  др.).

1.2. Понятие  и  признаки  специальных  административно-правовых  режимов

Специальные  административно-правовые  режимы  (САПР)  являются  одной  из  разновидностью  особых  правовых  режимов,  действующих  в  сфере  публичного  права  Их  основное  назначение  состоит  в обеспечение  конституционной  безопасности  при  возникновении  негативных, нередко бурных, разрушительных, опасных для личности, обще­ства и государства, чрезвычайных обстоя­тельств социально-политического, криминального или военного характера, а также чрезвычайных ситуаций природного, биолого-социального и техногенного харак­тера, требующих незамедлительного федерального и регионального вмешательства, адекватных решитель­ных действий правоохранительных органов, специальных служб и силовых структур с применением необхо­димых сил и средств, формируемых в соответствующие группировки, нередко межведомственные.

Характеризующими признаками указанных чрезвы­чайных обстоятельств и чрезвычайных ситуаций, яв­ляющихся основаниями для установления различных видов чрезвычайных правовых режимов, являются: масштабность, динамизм развития, общественная опасность, тяжкие последствия для личности, общест­ва и государства на обслуживаемой территории, для­щиеся реальные внутренние и внешние угрозы нацио­нальной и военной безопасности[7]

Основаниями  для  установления  САПР  выступают  экстраординарные  ситуации  социального  и  природно-техногенного  характера,  создание  объекта-носителя  САПР  (образование  заповедника,  создание  пункта  пропуска  через  государственную  границу),  возникновение  иных  факторов,  требующих  режимного  регулирования.

САПР  могут  быть  рассмотрены  как  институт  административного  права.  Их  правовой  основой  выступают  Конституция  Российской  Федерации,  федеральные  законы,  указы  Президента  и  постановления  Правительства  России,  акты  федеральных  органов  исполнительной  власти,  а  также  законы  и  иные  правовые  акты  субъектов  Федерации.  Среди  них  выделяются  акты,  специально  посвященные  одному  виду  САПР  —  о  ветеринарии,  о  санитарно-эпидемиологическом  благополучии  населения,  о  чрезвычайном  положении,  об  исключительной  экономической  зоне,  о  закрытом  административно-территориальном  образовании,  о  государственной  границе,  о  лечебно-оздоровительных  местностях  и  курортах.  Но  большинство  регулируются  тематическими  законодательными  актами,  отводящими  САПР  роль  одного  из  элементов  в  системе  организационно-правовых  средств,  используемых  для  упорядочения  отдельных  видов  административной  деятельности  (Градостроительный,  Уголовно-исполнительный,  Таможенный  кодексы  Российской  Федерации).

В  законах  определяются  вид  правового  режима  и  его  носитель,  основания  введения,  субъект,  осуществляющий  режимное  управление,  режимные  меры  и  правила  деятельности.  Поскольку  САПР  в  основном  связаны  с  ограничением,  принуждением,  ответственностью,  их  первичное  юридическое  закрепление  производится  законами,  при  этом  удельный  вес  правительственных  и  ведомственных  актов  в  регулировании  должен  быть  сведен  к  минимуму.

Тем  не  менее  без  последующей  конкретизации  законов  применительно  к  определенной  ситуации,  территории  или  объекту  обойтись  невозможно.  Такую  детализацию  осуществляют  Президент  в  отношении  важнейших  государственно-правовых  режимов,  Правительство  в  отношении  режимов,  имеющих  общефедеральное  значение,  федеральные  органы  исполнительной  власти  —  в  отношении  режимов,  действующих  на  подведомственных  им  территориях  или  объектах.

Итак,  к  признакам  САПР  относятся:

-сфера  их  применения  —  они  устанавливаются  в  сфере  деятельности  публичной  администрации,  в  связи  с  выполнением  органами  государственной  власти  и  местного  самоуправления  своих  обязанностей  обеспечить  безопасность,  охрану,  защиту;

-предписания,  образующие  режимные  правила,  как  правило,  состоят  из  запрещающих  и  обязывающих  административно-правовых  норм,  ограничивающих  общую  правосубъектность  физических  и  юридических  лиц;

-обязательными  субъектами  особых  правовых  режимов  являются  исполнительные  органы  публичной  власти;

-при  регулировании  правоотношений,  возникающих  между  населением  и  публичной  администрацией  по  поводу  соблюдения  режимных  правил,  применяется  административно-правовой  метод  воздействия;

-нарушение  правил  режима  влечет  за  собой  меры  дисциплинарного  и  административного  принуждения.

Регулятивные  свойства  САПР  проявляются  в  использовании  специального  административного  инструментария,  образующего  режимные  приемы  регулирования.  Во-первых,  зонирование  территории  (объекта),  означающее  разграничение  территории  на  определенные  зоны,  в  которых  действуют  особые  правила,  но  в  целом  они  взаимосвязаны  между  собой.  Во-вторых,  создание  специальных  постоянных  или  временных  органов,  наделенных  компетенцией  по  поддержанию  режима.  На  них  возлагаются  обязанности  по  применению  административных  мер  для  обеспечения  соблюдения  режимных  правил,  контроля  процесса  реализации  прав  и  обязанностей  другими  участниками  и  его  «коррекции»  в  случае  отклонения  от  установленных  требований.  В-третьих,  особые  режимные  правила  жизнедеятельности  населения,  пребывания  и  передвижения  по  режимной  территории,  пользования  имуществом,  земельными  участками,  пропускной  режим;  правила  ведения  хозяйственной  деятельности,  в  том  числе  правила  обращения  с  имуществом,  запрещение  отдельных  видов  предпринимательской  деятельности,  обязанности  проведения  охранных,  защитных  и  спасательных  мероприятий.  В-четвертых,  закрепление  правового  положения  объекта  (носителя  режима)  —  особого  статуса  заповедника,  документа,  содержащего  сведения,  составляющие  государственную  тайну.

САПР,  с  одной  стороны,  предоставляют  возможность  органам  власти  эффективно  действовать  в  различных  социальных  ситуациях,  обеспечивая  реальное  выполнение  ими  своих  функций,  с  другой  —  являются  важнейшим  правовым  средством  обеспечения  правосубъектности  граждан  и  организаций.  Они  делают  «прозрачными»  применяемые  административные  меры,  заранее  информируют  участников  о  возможных  санкциях,  ограничивают  административную  импровизацию  и  расширяют  свободное  усмотрение  должностных  лиц  при  выборе  средств  принудительного  воздействия.[8]

Многие  правовые  режимы  законодатель  определяет  как  комплексные,  используя  категории  «особый  правовой  режим»,  «особый  режим»,  «специальный  режим  охраны».  Тем  самым  подчеркивается,  что,  во-первых,  в  конструировании  этих  режимов  принимают  участие  нормы  нескольких  отраслей  права  —  конституционного,  административного,  международного,  муниципального,  финансового  права,  а  во-вторых,  эти  режимы  затрагивают  различные  по  характеру  права  и  обязанности  субъектов  режимного  регулирования.  Это  касается  режима  исключительной  экономической  зоны,  закрытого  административно-территориального  образования,  режима  в  зоне  проведения  контртеррористической  операции.  Однако  включение  в  правовые  режимы,  обеспечивающие  безопасность,  охрану  территорий,  объектов,  учреждений  норм  различной  отраслевой  принадлежности  не  изменяет  природы  основных  регулятивных  средств  этих  режимов  —  они  безусловно  являются  административно-правовыми.

В  своем  исходном  и  наиболее  абстрактном  понимании  режим  есть  порядок.  Соответственно  под  административно-правовым  режимом  подразумевается  порядок  в  области  государственного  управления.  И  если  учесть  здесь  нормативность  комплексных  режимов  в  отношении  конкретных  структур  государственного  управления,  то  остается  признать,  что  с  точки  зрения  их  целевой  ориентации,  эти  режимы  нацелены  на  порядок  и  упорядочивание  как  таковые.  Иначе  говоря,  комплексные  режимы  имеют  самоцелью  самое  себя.  В  отрыве  от  конкретных  систем  они  неизбежно  вырождаются  в  порядок  и  упорядочивание  ради  самого  порядка.

Именно  порядок  и  ничто  иное  являются  определяющей  характеристикой  и  целью  комплексных  административных  режимов.  При  этом,  однако,  ситуация  резко  меняется  при  реализации  этих  режимов  в  конкретных  системах  государственного  управления.  Здесь  установленный  режимом  порядок  накладывается  на  функции  данной  системы  и  приобретает  в  ней  конкретное  место  и  целевое  назначение.  Более  того,  в  конкретных  системах  установленный  режимом  порядок  может  реализовываться  множественными  структурными  подразделениями,  где  будет  накладываться  и  трансформироваться  в  их  собственные  функции,  так  что  исходный  комплексный  режим  может  быть  узнаваем  в  конкретной  системе  лишь  в  конечном  счете  на  уровне  оценки  ее  функционирования  в  целом.[9]

1.3. Классификация  административно-правовых и специально административно-правовых  режимов.

Конкретные виды административных режимов и пределы их реализации устанавливаются применительно к их назначению, состоянию обстановки в стране и ее отдельных районах. Они могут зависеть от характера преступных посягательств от нацеленности действий и принадлежности субъектов преступных посягательств (устремлений спецслужб, действий подрывных организаций, организованной преступности), от состояния собственных сил и средств, от уровней взаимодействия в системе; исполнительно-распорядительной власти и т.п. Поэтому существующие АПР мог быть классифицированы по нескольким основаниям, среди которых наибольшую; значимость имеет классификация АПР по степени их принадлежности к обеспечению внешней и внутренней безопасности страны.

С этой точки зрения на первый план выдвигаются режимы, специально нацеленные преимущественно на обеспечение интересов государственной безопасности страны. К этой группе АПР относятся; административно-правовой режим защиты государственной тайны, пограничный режим, режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее. Меры этих режимов направлены на устранение причин и перекрытие каналов утечки секретных сведений из охраняемой сферы, на неприкосновенность и надежную охрану государственной границы, на недопущение на территорию страны членов террористических и иных преступных организаций.

Ко второй группе относятся режимы, в равной степени предусматривающие инте­ресы обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка. Наи­более типичными представителями этого вида режимов являются административно-правовой режим проживания и передвижения иностранцев на территории страны, а также режим обеспечения безопасности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства (АНВ).

Третья группа режимов устанавливается преимущественно в целях охраны общест­венного порядка. Сюда, главным образом, входят режимы, относящиеся к так на­зываемой разрешительной системе (порядок приобретения, хранения, использования огнестрельного оружия, взрывчатых веществ, радиоактивных изотопов, ядов, ядохи­микатов, наркотических препаратов и т.п.), паспортная система и некоторые др.

Четвертую группу составляют административно-правовые режимы, способствую­щие достижению целей и задач иных отраслей управления. В них также содержатся отдельные режимные мероприятия, способствующие обеспечению внешней и внутрен­ней безопасности (таможенный режим, санитарный режим и др.).

И, наконец, к последней пятой группе относятся комплексные режимы, пре­следующие цели поддержания обороноспособности страны, государственной безопас­ности, общественного порядка, здоровья и безопасности граждан в условиях наступ­ления исключительных обстоятельств (военная угроза, стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, массовые беспорядки и др.). Такими режимами, решающими комплексные задачи, являются правовой режим чрезвычайного положения и режим военного поло­жения.[10]

Административно-правовые режимы можно различать:

- по территориальному критерию: общегосударственные (режим секретности и др.), региональные (закрытого административно-территориального образования и др.);
            - по времени действия: постоянные, временные и ситуационные (например, чрезвычайное положение).[11]

Административно-правовые  режимы  широко  распространены  в  сфере  публичного  управления  и  отражают  многообразие  выполняемых  органами  исполнительной  власти  задач  и  функций.  В  зависимости  от  подведомственности  САПР  могут  быть  разделены  на  три  группы  —  федеральные  режимы,  устанавливаемые  и  регулируемые  федеральными  органами  государственной  власти;  региональные  режимы,  устанавливаемые  органами  государственной  власти  субъектов  Федерации;  местные  режимы,  устанавливаемые  органами  местного  самоуправления  на  территории  муниципальных  образований.  Некоторые  виды  могут  находиться  во  всех  трех  группах  (режим  чрезвычайной  ситуации  природно-техногенного  характера,  режимы  особо  охраняемых  природных  территорий).

Если  в  качестве  критерия  разграничения  выбрать  объект-носитель  режима,  то  выделяются:

-территориальные  режимы  —  режим  закрытого  административно-территориального  образования,  военное  положение,  карантин,  режимы  исключительной  экономической  зоны,  континентального  шельфа,  лечебно-оздоровительных  местностей;

-объектные  режимы  —  режим  объекта  атомной  энергетики,  режим  водохранилища,  режим  придорожных  полос  федеральных  автомобильных  дорог, СИЗО;

-режимы  обращения  с  предметами,  представляющими  повышенную  общественную  опасность  или  имеющие  важное  государственное  значение  —  режимы  оружия,  наркотических  веществ,  ядов,  документов,  содержащих  государственную  тайну,  паспортный  режим;

-функционально-деятельностные  режимы  —  режимы  деятельности  органов  МЧС  РФ,  противопожарный  режим,  эвакуационный  режим,  режимы  контртеррористической  операции,  таможенные  режимы.

САПР  можно  различать  по  предмету  регулирования  —  природоохранные  режимы  (заповедников,  национальных  и  природных  парков,  лечебно-оздоровительных  местностей  и  курортов),  режимы  обеспечения  государственной  безопасности  (государственной  границы,  защиты  государственной  тайны,  военных  объектов,  порядка  выезда  из  России  и  въезда  в  Россию),  режимы  охраны  общественного  порядка  (чрезвычайное  положение).

По  критерию  юридических  свойств  режимы  можно  подразделить  на  ординарные  и  экстраординарные.  Последние  вводятся  только  в  случае  возникновения  чрезвычайных  ситуаций  социального  или  природно-техногенного  характера,  вызванных  агрессией  против  Российской  Федерации,  массовыми  беспорядками,  стихийными бедствиями и  т. п.