Региональная политическая власть: институты, структуры, механизмы

Выбор же конкретного типа (модели) клиентарных отношений, а также  его успешное функционирование либо дисфункциональный характер, зависели в указанный период от влияния и соотношения следующих факторов:

– монополизированного либо диверсифицированного характера региональной экономики;

– отсутствия либо наличия развитой и разветвленной региональной рыночной инфраструктуры (банки, биржи, ФПК, рынки ценных бумаг и др.);

– состояния базовых (структурообразующих) отраслей региона, возможности осуществления в них последовательных рыночных преобразований при допустимом уровне социальных издержек;

– наличия либо отсутствия влиятельной  и сплоченной общими «номенклатурно-советскими корнями», способной к неформальному влиянию и навязыванию патронажа власти административно-хозяйственной элиты;

– наличия либо отсутствия в регионе независимой («неангажированной») от местной администрации и консолидированной бизнес-элиты, способной добиться от региональной власти удовлетворения своих интересов;

– структуры региональной бизнес-элиты, соотношения различных ее сегментов;

– характера преобладающего в регионе  типа политической культуры, способствующего либо препятствующего осуществлению определенной экономической стратегии (либерально-реформаторской, социально-патер-налистской и др.);

– фигуры регионального лидера – типа его легитимности, силы его харизмы и уровня поддержки населением, которые позволяют либо не позволяют ему освободиться от «опеки» со стороны отдельных бизнес-акторов или хозяйственных групп.

Все эти факторы в той или  иной степени определяют характер модели взаимоотношений региональной власти и бизнес-элиты, сложившейся в кон-кретных регионах, которые автор рассматривает в параграфе 5.2. «Модели взаимодействия региональной власти и бизнеса».

Первый тип клиентарных отношений (модель «партнерства») возникал, когда реформаторски настроенному руководителю развитого «прорыночного» региона с дифференциированной экономикой удавалось воплотить в жизнь свои проекты и начинания за счет знания местных проблем и налаживания конструктивного сотрудничества с местной хозяйственной элитой в рамках стратегии регионального патернализма. Модель «партнерства» соответствует полицентричной модели клиентелы, основой которой являются плюралистические сети, выстроенные вокруг главы региона и вовлекающие в себя различных бизнес-акторов.

Подобная модель взаимоотношений  власти и бизнеса стимулировала  развитие конкурентной среды, привлечение инвестиций, реформирование структуры производства, создавала условия для обеспечения занятости и повышения уровня жизни широких групп населения.

Второй тип клиентарных отношений (патронажно-клиентарный) имел место, когда  во главе, по преимуществу, консервативно ориентированного региона оказывается выходец из местной партхозноменклатуры или «крепкий хозяйственник», пользующийся авторитетом у местного населения и элиты, с прочными связями на федеральном уровне. С точки зрения сетевого подхода, данная модель предполагает доминирующие позиции региональной власти и опеку разной жесткости над бизнесом через моноцентричные клиентарные сети, выстроенные главой региона.

И, наконец, третий тип взаимоотношений  региональной власти и бизнеса (кланово-моноцентричная модель) имел место, когда во главе региона оказывался выдвиженец определенного номенклатурно-хозяйствен-ного клана (или группы – внутренней или внешней по отношению к региону), первоначально лишенный амбиций общероссийского масштаба и широкой поддержки со стороны местного населения.

Модель «подавления» или «борьбы  всех против всех» сложилась в  регионах с ограниченными экономическими ресурсами, жизнедеятельность которых всецело зависела в указанный период от получения трансфертов из федерального Центра.

        При этом острые политические конфликты между властью и бизнесом возникали в течение 1990 – 2000-х годов в регионах в случаях, когда интересы привыкшей к экономической (и политической) самостоятельности региональной бизнес-элиты, тяготеющей именно к третьей модели клиентарных отношений, сталкивались с волей лидера региона, имеющего политические амбиции общероссийского масштаба и тяготеющего, как правило, ко второй, «патронажно-клиентарной», модели клиентелы с высокой ролью перераспределительных механизмов и социальной ответственностью бизнеса). При этом подобный конфликт усугубляется в случае, если деятельность региональной бизнес-элиты явно идет вразрез с социальными обязательствами его официального руководителя.

С учетом расширяющейся с 2000 года экспансии федеральных структур в регионы, поддержанной структурами федерального Центра и подкрепляемой новым порядком назначения глав регионов, отношения власти и бизнеса в регионах выстраивались в принципиально новом социально-полити-ческом контексте, в рамках которого автор выделяет следующие аспекты.   

Во-первых, олигархические группы приступили к созданию собственных «бизнес-вертикалей», сфер влияния, охватывающих большие территории. На уровне отдельных регионов эти вертикали оказываются не менее прочными, чем административная вертикаль В. Путина.

Во-вторых, конфликты экономических  интересов начинают все в боль-шей степени определять развитие политической ситуации в регионах.

В-третьих, отношения власти и бизнеса  на всех уровнях сегодня определяют стабильность общественно-политической ситуации в регионах, а, сле-довательно, и в России в целом.

В конечном итоге конфликтный потенциал в отношениях региональной власти и бизнеса в значительной степени зависит от состояния бизнес-среды конкретных регионов и конкретных моделей взаимоотношений между губернаторами и ФПГ («посреднически-арбитражная», «селективная», «закрытая», «лавирующая»).

Таким образом, мы можем констатировать преобладание неформальных структур клиентарного типа в отношениях между региональной властью и бизнесом в регионах России в исследуемый период с перспективой их сохранения в обозримом будущем. При этом, если в  период «закрытости» регионального пространства 1992 – 1999 годов клиентела имела «моноцентричный» характер и означала подчиненность бизнес-акторов региональной власти, то, начиная с 1999 года, в связи с ослаблением региональных элит и расширением экспансии ФПГ, в роли «клиента» в отношениях чаще стала выступать сама региональная власть.

На взгляд автора, полноценному социально-экономическому развитию регионов способствует не административная централизация, а межрегиональная интеграция (с созданием предпосылок для будущего укрупнения регионов на экономической основе) с сохранением разумной экономической самостоятельности субъектов РФ, что позволит им избавиться от различных форм клиентарной зависимости и выйти на путь интенсивного экономического развития.

Таким образом, клиентарный характер взаимоотношений между региональной властью и бизнес-акторами в современной России, наряду с выполнением стабилизационной функции, породил такие феномены, как региональный монополизм, коррупция, наличие необоснованных привилегий, снижение общей эффективности региональной социально-экономической политики, трудности в развитии не связанного с властью малого и среднего бизнеса в регионах. По мнению автора, происходящее с начала 2000-х годов усиление зависимости региональных властей от центральной власти  и тесно связанных с ней общефедеральных ФПГ лишь усилило проявления вышеобозначенных диспропорций, лишая региональный бизнес возможности для эффективной конкуренции, а сами регионы – возможностей для самостоятельного и динамичного социально-экономи-ческого развития и эффективной межрегиональной экономической кооперации.

В «Заключении» подводятся итоги исследования, формулируются предложения и рекомендации, намечаются дальнейшие направления научного поиска.

Реальное функционирование институтов и механизмов региональной власти в современных российских условиях существенно отличается от формально-правовых схем и моделей «политических переходов» вследствие влияния неформальных институтов,  «пронизывающих» официальные властные структуры и оказывающих существенное влияние на их функционирование. Несовершенства институционального дизайна как советской, так и постсоветской системы региональной политической власти сделали неизбежной значительную (и зачастую преобладающую) роль неформальных институтов в «поле» региональной власти.

Сформированное ими «поле власти»  в течение 1990-х годов противодействовало институциональным изменениям, нацеленным на создание сбалансированной модели разделения властей на региональном уровне. Неформальные институты патримониально-клиентелистского типа показали свою жизнеспособность в условиях трансформации региональных властных институтов и существенно трансформировали характер деятельности используемых региональной политической властью механизмов.

С точки зрения автора, для разрешения накопившихся в системе отношений между Центром и регионами противоречий необходимо качественно новая концепция региональной политики, предполагающая решение следующих основных задач:

– укрепление конституционной федерации, основанной на принципе равноправия образующих ее субъектов;

– эволюционное и правовое преодоление асимметрии в отношениях между субъектами Федерации;

– разумное повышение политической, правовой и экономической самостоятельности регионов, позволяющих им эффективно реализовать собственные интересы и специфику в рамках Федерации;

– последовательное развитие механизмов вертикальной и горизонтальной интеграции, способствующих полноценному включению субъектов в единое политическое, правовое  социально-экономическое пространство Федерации;

– упрощение и повышение надежности и эффективности всей системы общегосударственной власти и управления.

Для совершенствования институционального дизайна и повышения эффективности институтов региональной власти, а также для оптимизации использования ею механизма представительства интересов и политико-экономического механизма, необходимо выполнение следующих условий:

– эволюционное и научно обоснованное реформирование существующей модели государственно-территориального устройства, имеющее целью создание эффективной федерации, основу которой составят полноценные в социально-экономическом и социально-политическом отношении регионы-субъекты, интегрированные в общефедеральную политическую, правовую и экономическую системы;

– дополнение существующих механизмов вертикальной интеграции общефедерального пространства разнообразными формами  горизонтальной интеграции между регионами, взаимоналожение структур федеральных округов на механизмы горизонтальной интеграции, сложившиеся в рамках межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия;

– совершенствование общефедерального и регионального законодательства, определяющих устройство и порядок деятельности институтов региональной власти, с целью создания в регионах демократических моделей институционально-властного устройства;

– создание эффективных и «работоспособных» моделей разделения властей на региональном уровне; 

– формирование эффективных демократических механизмов консолидации региональной элиты и политического персонала регионов, активизация каналов обратной связи между региональными властными институтами и региональным сообществом;

– повышение уровня и квалификации сотрудников региональных органов власти, усиление гражданского контроля, развитие механизмов публичной политики и цивилизованных форм представительства интересов;

– стимулирование политической конкуренции  и плюрализма политических акторов в регионах, выстраивание региональной властью раноправных отношений с политическими партиями, профсоюзами и другими общественными объединениями, активное привлечение их к разработке и реализации властно-политических решений на разных стадиях;

– расширение масштаба участия политических и гражданских акторов в региональном политическом процессе, активизация и использование социального капитала в целях регионального развития;

– децентрализация процесса принятия решений и осуществления функций  различными подразделениями в структуре институтов региональной политической власти;

– радикальная трансформация организационных  механизмов вмешательства государства в экономическую систему, и в том числе реформа политических институтов (региональных администраций и их структурных подразделений – департаментов, отделов и других подразделений экономического профиля);

– замена клиентарной модели взаимоотношений  региональной власти и бизнеса правовыми и равноправными взаимоотношениями, предполагающими следование обеих сторон принципам социальной ответственности, утверждение публичного характера процесса принятия и реализации властно-управленческих решений в социально-экономической сфере.

В то же время, все эти изменения  могут произойти лишь вследствие разработки и последовательной реализации качественно новой стратегии национально-государственного строительства и регионального развития, позволяющей создать более сбалансированную систему отношений Центра и регионов.

Основное содержание диссертации отражено в следующих  публикациях автора:

 

 Монографии

 

           1. Бирюков, С. В. Региональная политическая власть: институты, структуры, механизмы [Текст] / С. В. Бирюков. – Кемерово: КемГУ, 2006. – 18 п. л.

           2. Бирюков, С. В. Региональная политическая власть и механизмы ее осуществления   [Текст] / С.   В.   Бирюков.  – Кемерово:  КемГУ, 2006. –