Региональная политическая власть: институты, структуры, механизмы

Автор предлагает собственную классификацию региональных режимов правления в современной России. В ее основу положено различие в уровне контроля официальной администрации за органами власти и политическими ресурсами, уровне консолидации и структуре правящей элиты, а также в способах осуществления власти:

–  автократические, на основе моноцентричной клиентелы, с практически полным контролем главы региона и выдвинувших его на основе заключения «картельного соглашения» элитных групп, с монопольным контролем главы региона за региональными институтами власти, экономическими ресурсами, политическим и информационным пространствами;

– авторитарные, также сложившиеся на основе моноцентричной клиентарной структуры, предполагающей аналогичную автократии концентрацию полномочий и ресурсов в руках консолидированной региональной элиты, соединяющей в своем составе выходцев из прежней партийно-хозяйственной номенклатуры и выходцев из новых элитных групп. В то же время в условиях доминирования главы региона и сформированной им «элитной корпорации» допускается ограниченная автономия экономических или политических элитных групп, не способных либо добровольно отказывающихся бороться за власть;

– упорядоченные полиархические режимы, предполагающие соглашение («пакт») примерно равных по силе влияния групп региональной элиты о разделе власти и сфер влияния со взаимной готовностью к разрешению спорных вопросов через переговоры. В рамках политического режима подобного типа глава региона является гарантом соблюдения условий подобного «пакта», арбитром-посредником в отношениях между различными сегментами региональной элиты, замыкающим на себя, благодаря выполнению посреднической функции, основные «сети влияния»;

– неупорядоченные полиархические режимы, где такого соглашения о разделении власти и сфер влияния между различными группами элиты добиться не удалось, что породило общую слабость и неэффективность региональной политической власти, сопровождаемую периодическими кризисами. Развивая подход, автор предлагает классификацию региональных режимов правления, сложившихся на основе различных типов клиентарных отношений, сложившихся в регионах России в процессе институциональных трансформаций в течение 1990 – 2000-х годов:

1. Тип клиентарных отношений,  основанный на интеграции региональной элиты по принципу личной преданности (как правило, политико-идеологической), формально легально-бюрократическом типе политического господства с низким уровнем эффективности и популярности власти.

2. Тип клиентарных отношений,  основанный на консолидации элитных групп различной политико-идеологической ориентации и социального происхождения вокруг главы региона по схеме «реформаторское ядро» – «консервативное окружение», формально легально-бюрократическом типе господства с достаточно высоким уровнем эффективности и популярности власти.

3. Тип клиентарных отношений,  основой которого является консолидация основных социально-политических акторов вокруг главы не пережившего сколько-нибудь масштабных трансформаций региона («номенклатурного бастиона») на базе связей, сложившихся в прежней системе управления и замкнутых на бывшего номенклатурного (партийного или хозяйственного) лидера, обладающего неограниченным неформальным влиянием.

Автор определяет его как тип  упорядоченной (институционализированной) моноцентричной клиентелы (Республика Татарстан).

4. Тип клиентарных отношений,  «промежуточный» между третьим и четвертым типами интеграции (модель, соединяющая элементы моноцентричной и полицентричной клиентелы), в рамках которого выделяется основанное на старых «номенклатурных связях» «ядро» правящей элиты с одновременным привлечением к управлению новых людей.

5. Тип моноцентричных клиентарных  (патримониальных) отношений, который выстраивается высокопопулярным и эффективным лидером харизматического типа, пришедшим к власти в регионе в результате политического банкротства как элиты советского происхождения, так и демократов «новой волны», который превращается в доминирующего актора политической системы региона вследствие слабости основных элитных групп, политических партий и гражданских объединений. Автор определяет его как тип устоявшейся (институционализированной) моноцентричной клиентелы (Республика Калмыкия, Чечня).

6. Ситуация, при которой региональному лидеру не удалось выстроить клиентелу ни моноцентричного, ни полицентрического характера, что лишило его поддержки региональных элит и возможности обменивать властно-политические ресурсы на поддержку элит и регионального сообщества.

В результате изменения порядка избрания региональных глав исполнительной власти, инициированного Президентом РФ В. В. Путиным осенью 2004 года, произошло уменьшение масштабов влияния губернаторов, от которых впредь требовались лояльность и способность налаживать конструктивное взаимодействие с региональной элитой. Вероятно относительное увеличение политического веса региональных законодательных собраний, вокруг которых в основном протекал региональный политический процесс. Это имело место, прежде всего, в связи с проведением выборов в них на многопартийной основе с предоставлением права выигравшей выборы партии выдвигать кандидатуру на пост главы региона.

        В течение  нескольких ближайших лет автор  прогнозирует «размывание» ряда атрибутов региональных политических режимов в связи с утратой главами регионов политической автономии, ослаблением их контроля за региональным политическим (вследствие создания партийной вертикали «Единой России») и экономическим (вследствие экспансии в регионы столичных ФПГ) пространством. Региональные политические режимы в собственном смысле этого слова, по мнению автора, могут сохраниться в регионах, главам которых удастся сохранить моноцентричную клиентелу и одновременно добиться твердой поддержки федерального Центра.

В главе 4 «Механизм представительства интересов в системе региональной власти» автор рассматривает особенности формирования, устройства и функционирования механизма представительства интересов в системе региональной политической власти в России 1990-х годов.

В параграфе 4.1. «Особенности и основные модели представительства региональных интересов в современной политике» автор дает общую характеристику механизма представительства интересов и его роли в системе региональной власти, рассматривает существующие модели представительства интересов (с их распространением на региональный уровень), их трансформацию в современный период, обосновывает собственную концепцию публичной политики и анализирует клиентелу как специфический механизм представительства региональных интересов в современный период в России.

Механизм представительства интересов, с точки зрения автора, включает в себя совокупность формальных и неформальных структур, осуществляющих представительство и согласование интересов различных субъектов региональной политической системы, трансляцию региональных и регионально-групповых интересов на общегосударственный уровень, а также конкретные модели и формы взаимодействия региональной власти и других субъектов региональной политики (политических партий, профсоюзов и др.).

По мнению автора, региональная власть участвует в качестве выразителя интересов региона в клиентарных сетях, формируемых центральной властью и дополняющих систему формально-правовых отношений Центра и регионов. Через эти сети она получает поддержку (политическую, правовую, экономическую), необходимую для успешного осуществления власти и управления, в обмен на собственную лояльность и проведение политики Центра на местах.

В свою очередь, в качестве представителя  территориально-регио-нального сообщества, региональная политическая власть призвана отстаивать перед лицом федеральной власти интересы различных заинтересованных групп и сегментов регионального социума. В обмен на это она получает поддержку региональных заинтересованных групп, которую использует для укрепления собственных позиций и противостояния федеральному Центру в случае его неправомерного вмешательства в дела региона.

Автор, на основании сделанных ранее  заключений, предлагает рассматривать формируемой региональной властью клиентелу в качестве специфической модели представительства интересов, наиболее соответствующей социально-политическим реалиям современной России. Последняя, на взгляд автора, включает в себя элементы корпоративистской, плюралистической и сетевой моделей представительства интересов, но в то же время обладает рядом специфических особенностей. Клиентела представляет собой специфическую форму политической сети, в рамках которой основные ресурсы концентрируются вокруг доминирующего властного актора, который сосредотачивает в своих руках не только функции власти и управления, но и функцию представительства интересов.

        В параграфе 4.2. «Особенности системы представительства региональных интересов в современной России» автор характеризует особенности системы представительства региональных интересов в современной России. По его мнению, в условиях трансформаций 1990-х годов, сопровождавшихся эрозией многих социальных групп, приватизацией правящей элитой и финансово-промышленными группами разнообразных властных ресурсов и монополизации ими каналов социальной связи, основной формой взаимоотношений региональной власти с заинтересованными группами и представительства интересов последних являлась клиентела. Господство клиентарных отношений, в свою очередь, предопределило целый ряд особенностей сложившейся в этот период системы представительства региональных интересов.

В свою очередь, в числе особенностей представительства региональных интересов через клиентарный механизм региональной власти, на взгляд автора, необходимо выделить следующие.

Во-первых, в основе данных отношений  лежала зависимость групп интересов  от региональной власти, располагающей значительными административными и хозяйственными ресурсами и отбирающей «привилегированных» субъектов социально-политического взаимодействия (партии, общественные движения, профсоюзы, бизнес-акторы и др.).

 Во-вторых, представительство интересов осуществлялось в рамках «корпоративистской» модели через формируемые региональной администрацией вертикальные сети жесткого типа, в которые был допущен узкий круг политических и экономических акторов (моноцентричная клиентела), либо в рамках специфической формы плюралистической модели представительства (полицентричная клиентела).

В-третьих, стремление региональных властей  к роли всеобщего патрона, а не арбитра в отношениях между различными группами интересов, породили выстраивание деформированной, негибкой и несбалансированной системы представительства региональных интересов.

В-четвертых, вышеописанные обстоятельства, в свою очередь, усугублялись в период 1990-х годов неконсолидированностью региональных заинтересованных групп, дефицитом ресурсом у них и отсутствием альтернативных возможностей выражения и отстаивания собственных интересов.

В-пятых, в силу вышеназванных обстоятельств  региональные «группы давления» (профсоюзы, общественные организации и др.) в указанный период представляли собой либо лояльные по отношению к исполнительной власти корпоративные лоббистские структуры, либо ее непосредственных агентов, а отказавшиеся войти в клиентелу региональные акторы неизбежно маргинализировались.

Все вышеперечисленное, по мнению автора, не позволяло группам давления в полной мере осуществлять функции артикулирования и агрегирования социальных интересов и требований, порождало такие явления, как клановость, коррупция, неэффективное и несправедливое распределение социальных благ и экономических ресурсов. В то же время это не помешало состояться в России институту регионального лоббизма с рядом присущих ему характерных особенностей.

На общероссийском уровне представительство  интересов регионов было значительно  затруднено в связи с наличием ряда дефектов у российской модели федерализма – асимметричным характером федерации, в связи с преобладанием в течение долгого времени «латентных» и неправовых форм взаимодействия Центра и субъектов Федерации («торг»), искусственным снижением потенциала саморазвития регионов вследствие социально-экономической политики, проводившейся федеральным центром в первом десятилетии ХХ1 века.

Ситуация осложнилась вследствие складывания на рубеже ХХ-ХХ1 веков  феноменов «управляемой демократии»  и «олигархического корпоративизма». Со значительными издержками для системы представительства региональных интересов связано функционирование моделей «управляемой демократии», представляющей собой результат синтеза элементов «бюрократического» (основанного на административном принуждении через формальные и неформальные каналы) и «олигархического» (основанного на задействовании финансовых ресурсов с конвертацией их во власть) корпоративизма. «Управляемая демократия», рассматриваемая в качестве модели управления регионами, предполагает превращение региональных властей не столько в самостоятельного политического субъекта и проводника интересов регионов, сколько в объект подчинения федеральной власти и проводника ее политики.

Сходные по смыслу процессы протекали  на уровне самих регионов. Клиентарная  природа региональной политической власти, дополненная распространяемыми из федерального Центра на региональный уровень моделями «управляемой демократии», «бюрократического» и «олигархического корпоративизма» (через административно-властную, партийную («Единая Россия») и «олигархическую» (ФПГ) вертикали) привели к снижению роли публичных механизмов представительства региональных интересов, к повышению роли клиентарно-корпоративных механизмов представительства региональных интересов через институты региональной власти, возможности которой были ограничены вследствие включения в единую властную вертикаль.

На взгляд автора, трансформации  в системе государственной власти, произошедшие в начале 2000-х годов  и связанные с усилением зависимости институтов региональной власти от федеральных структур и ФПГ, не устраняют клиентарного характера системы представительства региональных интересов. Данные изменения меняют лишь направленность клиентарных отношений, лишая региональные власти функций главного посредника в отношениях Центра и регионов, и усиливают потребность региональных заинтересованных групп в патронаже со стороны федеральных структур и ФПГ.