Региональная политическая власть: институты, структуры, механизмы

         На изучение специфики положения региональной политической власти в системе отношений «Центр-регионы» в  России и зарубежных государствах нацелены работы Р. Бифулко, П. Богесона, Г. Брэбана, И. Н. Гомерова,   Ж.   Дюамеля,   К.   В.   Калининой,   М.  Камелли, А. Лейпхарта,

В.   Н.   Лысенко,   А.   А.   Мацнева,   Н. П. Медведева, В.  А. Михайлова,

С. С. Митрохина, С. Солника, А. Степана, М. Х. Фарукшина, Д. Элейзера и др.

        Большое значение для формирования авторской концепции региональной политической власти, ее институтов и механизмов имели научные труды видного теоретика федерализма, исследователя федеративных отношений в России и за рубежом профессора М. В. Столярова. Изучение автором диссертации его трудов позволило автору исследовать особенности устройства и функционирования институтов и механизмов региональной политической власти в рамках федеративной модели государственного устройства, прежде всего с учетом процессов трансформации и современного состояния российской модели федерализма. 

       При этом модель отношений Центра и регионов в современной России требует своего уточнения с учетом трансформации институтов российского федерализма в течение последних полутора десятилетий.

      Существует целый ряд исследований изменений в ее правовом статусе и в отношениях с общефедеральными органами власти. В этой связи следует   упомянуть   работы    Р.   Г. Абдулатипова,   Л. Ф.  Болтенковой,

В.   Н. Иванова,  А.  А.  Мацнева,   Н. П. Медведева, В.  А.  Михайлова, В. А. Черепанова, В. Е. Чиркина, Т. Я. Хабриевой и др. Вместе с тем, заявленный в этих исследованиях подход к изучению региональной власти должен быть дополнен, по мнению автора, другими видами анализа.

Также выделяется ряд работ, посвященных отношениям региональной политической власти с другими акторами региональной политической системы – региональными элитами, лидерами, заинтересованными группами, политическими партиями, профсоюзами и другими общественными организациями. В этой связи следует упомянуть работы таких исследователей, как Дж. Андерсон, Е. В. Белокурова, П. В. Бизюков, К. Бойме, О. В. Гаман-Голутвина, Д. Гобетти,   С. Е. Гржейщак,   И. Диаманти, Ю.  А.  Дмитриев, И. В. Егоров, З. М. Зотова, С. Кои, П. В. Романов,

Г. Ю. Семигин и др. При этом как характеристики региональной политической системы, так и особенности взаимодействия региональной политической власти с различными ее субъектами еще не получили достаточно полного теоретического осмысления в российской политологии.

Ряд работ посвящен особенностям представительства интересов в России и зарубежных государствах. К ним относятся исследования таких авторов, как С. И. Барзилов, Е. В. Белокурова,   А. В. Белоусов, З. Л. Бештоева, Г. Биддульф, П. Ле Гале, В. А. Лепехин, С. П. Перегудов, П. Таффани и др. Однако целостная концепция представительства интересов через институты региональной политической власти в этих работах не представлена.

В отдельный блок можно выделить работы, посвященные проблемам общественного выбора, институциональным и сетевым структурам, клиентарным и иным формам самоорганизации на уровне региональных политий. Это работы Ю. Ф. Абрамова, С. В. Барсуковой, Т. Берцеля, М. Грановеттера,   Дж.  Коулмена, Р.   Кэлверта, Д. Мэрча, Д. Ноука, М. Олсона,

П. Ордешука, Дж. Розенау, П. А. Сабатье, Л. В. Сморгунова и др. Несмотря на ценность этих работ, целостная модель политической самоорганизации на уровне регионов в них не представлена.

        Специфика неформальных институтов и характер их взаимодействия с официальными властными структурами исследуются в работах С. В. Барсуковой, Е. А. Бренделевой,   С. Вассермана, Т. И. Заславской, А. Круассана,   В. Меркеля, Д. Норта, Э. Панеяха, М. Паолетти, Р. В. Рывкиной,

В. Л. Тамбовцева и др. При этом целостная концепция неформальной институционализации применительно к политическим условиям современных российских регионов еще требует своей разработки.

Ряд работ посвящены исследованию ресурсов и технологий региональной политической  власти.  В  их  числе  сочинения С. И. Барзилова, Ф. Бро, А. В. Дахина, В. Л. Каганского, С. Г. Кордонского, В. П. Мохова, А. Г. Чернышова, В. Е. Чиркина и др. Однако они не увязывают трансформацию последних с изменением в статусе и порядке функцио-нирования региональных властных институтов в современной России, что требует дополнительных исследований данной проблемы.

Исследованию взаимоотношений  региональной власти и бизнеса посвящены сочинения У. Алеманна, В. Андрле, Д. Берлинера,  Н. В. Зубаре-вич, Н. Ю. Лапиной,  Я. Ш. Паппэ, П. Рутланда, К. Стоунер-Вейс, Р. Ф. Туровского и др. В то же время модели этих отношений, отраженные в работах данных исследователей, требуют своей конкретизации и уточнения.

Механизмы региональной политической власти, как и механизмы власти и управления в целом, получили отражение в сочинениях А. И.  Бобылева, Р. Г. Манаппова, Н. Ф. Саюрова, Ю. П. Урьяс, С. А. Хутина и др. При этом акцент в них преимущественно делается на формально-правовую составляющую данных механизмов, а их неформальные параметры не получают в них должного отражения.

В то же время в современной политической науке (как зарубежной, так и отечественной) пока еще не сложилось системное видение феномена региональной политической власти. Процессы институционализации региональной политической власти, ее ресурсов и технологий не сведены в единую концепцию ее становления и функционирования. Что, в свою очередь, не позволяет выработать комплексной стратегии государственно-властного строительства на общенациональном и на региональном уровнях, выстроить эффективную и сбалансированную систему отношений Центра и регионов, а также найти оптимальный правовой режим соотношения различных ветвей и институтов власти на региональном уровне.

Научная проблема состоит в том, что региональная политическая власть рассматривается различными исследователями лишь в одном из своих измерений: правовом, институциональном, пространственном, историческом, собственно политическом, а целостная концепция, отражающая ее природу и особенности функционирования в рамках современного российского политического процесса, отсутствует. В политической науке недостаточно полно отражен сложный характер феномена региональной политической власти, многообразие ее взаимоотношений с центральной властью, различными акторами региональной политической системы, соотношение формальных и неформальных элементов в ее структуре. Механизмы осуществления региональной политической власти, процесс их становления и трансформации в современных условиях также пока не получили необходимого отражения в работах российских исследователей.   

Объект исследования – региональная политическая власть как политический феномен в системе федеративных отношений.

Предмет исследования – региональная политическая власть, ее институты, структуры и механизмы, специфика их формирования, положения и функционирования в контексте процессов трансформации системы государственного устройства и управления в России.

Цель исследования. Автор определил своей целью изучение региональной политической власти как института, ее формально-правового и реального политического статуса, особенностей ее устройства и функционирования  в современной России.

Задачи исследования:

– изучить региональную политическую власть как  самостоятельный политический феномен в системе органов государственной власти Российской Федерации, выявить ее общие признаки, специфику функционирования и статус в государстве;

– определить причины расхождения между формально-правовыми рамками деятельности институтов региональной политической власти и реальной практикой их функционирования в современной России;

– исследовать процесс становления и политико-правовой статус региональных властных институтов в постсоветской истории России, определить его содержание и результаты;

– осмыслить результаты и последствия регионального политического транзита в 1990-х – первого десятилетия 2000-х годов;

– охарактеризовать основные сложившиеся модели региональной власти на основе клиентарных структур и предложить собственную типологию региональных режимов правления в современной России;

– изучить место и роль институтов региональной политической власти в системе представительства региональных интересов в современной России;

– выявить особенности взаимоотношений институтов региональной политической власти с политическими партиями и региональными профсоюзами в рамках общероссийского и регионального политических процессов;

– исследовать проблему взаимоотношений региональной политической власти и финансово-промышленных групп федерального и регионального уровней, охарактеризовать основные модели их взаимодействия и условия их формирования в современной России.

Гипотеза исследования.

Автор полагает, что неясность стратегии государственного (федеративного) строительства, дефицит правового регулирования затруднили процесс формирования системы формальных институтов региональной политической власти в 1990-е годы, что компенсировалось возрастанием влияния и роли неформальных институтов (влияния региональных лидеров, неформальных соглашений в рамках региональной элиты), которые, в конечном итоге, привели к торжеству клиентарных отношений в системе региональной власти.

Сформированное под влиянием неформальных институтов клиентарного типа «поле» деятельности региональной политической власти противодействовало институциональным изменениям, нацеленным на создание легально-рационального типа политического господства и сбалансированной модели разделения властей на региональном уровне. Это привело к разрыву между формальным устройством институтов и реальным характером власти в конкретных регионах, существенно затруднило осуществление региональной властью функций согласования и представительства интересов, предопределило клиентарный характер ее отношений с различными акторами региональной политической системы и с бизнес-акторами.

Вместе с тем, попытки федеральных  властей нейтрализовать влияние  неформальных институтов в «поле» региональной власти и повысить ее эффективность через помещение ее в систему выстраиваемых из Центра вертикальных структур (единой вертикали исполнительной власти, «партийной вертикали» «Единой России», «бизнес-вертикалей», выстраиваемых с согласия власти столичными финансово-промышленными группами) привели к усилению управляемости региональными политическими процессами, однако не ослабили «вес» неформальных институтов и отношений при осуществлении власти.

Теоретико-методологические основы исследования.

Автор опирался в исследовании на системный подход к изучению объекта и предмета исследования, рассматривая региональную политическую власть как систему формальных и неформальных институтов, и одновременно – как часть системы общегосударственной власти. Комбинирование институционального анализа, сетевого подхода и теории «неформальной институционализации» позволило ему выявить как формальные, так и неформальные характеристики институтов региональной политической власти, а также характер ее взаимоотношений с другими субъектами региональной политической системы. В свою очередь, исторический метод позволил рассмотреть соотношение формально-властных и неформальных институтов в динамике, в контексте современного российского политического процесса, а сравнительный анализ – выявить различные типы региональных политических клиентел, легших в основу различных типов региональных режимов правления.

Методы исследования: системный подход, сравнительно-истори-ческий метод, институциональный анализ, сетевой анализ, формально-юридический и политический анализ, case-study, event-анализ.

Научная достоверность исследования обеспечивается использованием широкого круга теоретических источников и документов.

Документальную базу исследования составляют правовые акты 1990-2008 годов, связанные со становлением российской модели федерализма (как на договорной, так и на конституционной стадии), а также со становлением системы институтов региональной политической власти и региональных политических режимов. Среди правовых актов общефедерального уровня в указанный период следует выделить Федеративный договор 1992 года, Конституцию Российской Федерации 1993 года с учетом поправок, предложенных в Послании Президента РФ Д. А. Медведева к Федеральному собранию РФ, тексты договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами (Татарстаном, Башкортостаном, Якутией и др.), Указы Президента РФ и федеральные законодательные акты, устанавливающие базовые принципы устройства и взаимоотношений исполнительной и законодательной власти регионов. Среди актов, принятых начиная с 2000 года и определяющих новый порядок функционирования органов власти и надрегиональных структур, следует выделить Указ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года, а также «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 9 сентября 2000 года и др.

Из числа региональных правовых актов, определяющих институциональный дизайн региональной власти в конкретных регионах, а также определенные модели соотношения ветвей региональной власти, автором были исследованы Конституции республик Алтай, Бурятия, Хакасия и Тува, уставы Свердловской, Иркутской, Омской и Томской областей,  «Концепция структуры управления Новосибирской областью» и др. Из актов указанного профиля, принятых в Кемеровской области, особое внимание было уделено «Уставу Кемеровской области», а также другим, связанным с устройством и функционированием властных институтов, правовым актам региона из «Свода законов Кемеровской области».

Эмпирическую базу исследования составили материалы статистики и периодической печати, а также материалы социологических опросов, посвященных особенностям положения и функционирования региональной политической власти, региональной элиты и других акторов региональной политической системы, проводившихся в российских регионах научно-ис-следовательскими группами под руководством Н. Ю. Лапиной и А. Е. Чириковой (2000 г.), О. В. Гаман-Голутвиной (2003 и 2008 гг.), экспертами Фонда «Общественное мнение» (1990 – 2008 гг.) и др.