Общетеоретические проблемы эффективности государственного управления

 

Принцип федерализма как одна из основ построения органов исполнительной власти глубоко и всесторонне сочетается с принципом совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

 

2. Принцип правового регулирования  (правовой основы) органа исполнительной  власти, — как и вся система исполнительной власти Российской Федерации, так и ее отдельные части, и органы требуют соответствующего и эффективного правового регулирования, т. е. наличия правовой основы.

 

Исходные, фундаментальные положения  на сей счет содержатся в, самой Конституции, остальное, т. е. текущее, динамичное регулирование, касающееся органов исполнительной власти, — в федеральных законах, во множестве других нормативно-правовых актов.

 

Например, в Конституции определены основы правового статуса органов  исполнительной власти Российской Федерации: в ст. 10 — принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; в ст. 71.п. "г" предусмотрены система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации; в гл. 4 содержатся нормы о взаимоотношениях Президента и органов исполнительной власти; гл. 6 целиком посвящена статусу Правительства Российской Федерации. В федеральных законах, нормативных указах Президента Российской Федерации, в постановлениях Правительства РФ содержатся многочисленные правовые нормы о статусе органов исполнительной власти, а также примерная структура органов краевой и областной администрации (управления, комитеты, отделы)[10].

 

Перечисленными и многими другими  правовыми нормативными актами устанавливаются правовая основа соответствующих органов исполнительной власти, порядок их организации, правовые основы компетенции.

 

3. Принцип системности органов  исполнительной власти — до  принятия нынешней Конституции  Системность органов, в том  числе органов государственного управления, рассматривалась как некая непреложная, имманентная самому общественно-политическому строю и действовавшей Конституции.

 

С принятием Конституции РФ положение  несколько изменилось. Теперь термин "система" применительно к государственным органам так просто не присваивается. Да и само понятие "система", а, следовательно, явление системности, применяется только по отношению к определенному кругу государственных органов. Например, термин "система" едва ли применим к органам законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку и правовой статус, и наименования, и. порядок образования, и сроки легислатуры у них разные. Каждый законодательный орган имеет свои существенные особенности, что не позволяет говорить об их совокупности как о системе.

 

Несколько по-иному Конституция  РФ решает вопрос о системе органов  исполнительной власти. Стремясь укрепить исполнительную вертикаль, Конституция  Российской Федерации ввела термин "система", установив при этом определенные объяснения и ограничения, отражающие новые характер и условия, в частности, построения и функционирования органов исполнительной власти. Речь идет о ст. 77 ч. 2, которая предусматривает следую­щие особенности. Во-первых, речь идет о пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И только учитывая указанный объем и определенные данной частью ст. 77 рамки, Конституция РФ устанавливает: федеральные органы исполнительной власти, и органы исполнительной власти субъектов Российской Федераций образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

 

Словом, принцип системности требует  дифференцированной интерпретации  и применения к определенным видам государственных органов, а именно к органам исполнительной власти.

 

4. Принцип централизации и децентрализации.  Долгие годы при построении  и функционировании органов исполнительной  власти основополагающим был  пресловутый принцип демократического централизма. В новых условиях и с учетом демонтажа адми­нистративно-командной системы демократический централизм стал серьезным тормозом на пути коренных социально-экономических и политических преобразований, и новая Конституция отвергла его. Значит ли это, что отказались от элементов централизации и децентрализации, без учета которых не может функционировать ни одно демократическое, правовое и цивилизованное государство? Конечно, нет. Необходимо только при построении и деятельности органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, использовать разумное и сбалансированное сочетание централизации и децентрализации.

 

Чтобы эффективно управлять (участвовать  в управлении) общественными процессами (экономическими, политическими, социальными), необходимо, в организации управления применять элементы, как централизации, так и децентрализации, что позволит обеспечить в целом эффективность управления органов исполнительной власти.     

 

Принцип централизации в системе  исполнительной власти означает подчиненность нижестоящих органов вышестоящим исходя из единства системы, руководство нижестоящими органами из единого центра.

 

Децентрализация означает закрепление  в законодательном порядке предметов  ведения и полномочий за тем или  иным органом (видом), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно, без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом предметы ведения и полномочия не разбросаны па определенным "блокам".

 

Сказанное позволяет сделать общий  вывод: сочетание централизации с децентрализацией является в значительной степени оптимальным вариантом, принципом построения и функ­ционирования органов исполнительной власти с учетом четкого деления на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации.

 

5. Принцип дифференциации и фиксирования  функций и полномочий. Каждый  орган исполнительной власти  наделён определёнными, свойственными  только ему полномочиями. И в  то же время его компетенция  должна быть чётко зафиксирована,  закреплена в определённых нормативно-правовых актах. Каждый орган исполнительной власти имеет свой правовой статус, в котором фиксируются задачи, функции, полномочия. Это положение пол­ностью относится к министерствам, государственным комитетам, комитетам, федеральным службам, другим органам исполнительной власти. Фиксирование их функций и полномочий осуществляется в различного вида правовых актах: например, фиксирование функций Правительства — в Конституции и в Федеральном конституционном законе о Правительстве; функций Конституционного Суда — в Конституции и в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде; функций министерств — в Положениях (о Министерстве экономики[11]; о Министерстве транспорта[12]; о Федеральной службе занятости и т. д).

 

6. Принцип профессионализма и компетентности. Хотя данный принцип можно считать всеобщим для любой из подсистем органов или ветвей государственной власти, для органов исполнительной власти в силу их характера, особенностей, функций, целевого предназначения и других моментов, данный принцип имеет особое значение. Если в целом характеризовать исполнительную (исполнительную и распорядительную) деятельность, то ее условно можно подразделить на три разновидности (уровня).

 

Первая — это исполнительная деятельность общего характера, общее руководство и управление, т. е. согласование, направление, объединение, координация управленческой деятельности. В сущности, по содержанию эта деятельность может быть условно названа правительственной, т. е. это деятельность такого характера, который свойственен Правительству, Совету Министров, Кабинету Министров. Для ее осуществления функционеры, участвующие в правительственной деятельности, а тем более занимающие достаточно заметные должности, должны обладать высоким уровнем профессионализма и компетентности, без которых ни о каком эффективном общем управлении, согласовании действий, акций различных по характеру министерств, госкомитетов, других госорганов не может быть и речи, не говоря уже о направленной в целом на решение общегосударственных задач "штабной" деятельности.

 

Вторая — это в целом деятельность на межотраслевом уровне. По своему характеру и природе она близка к правительственной деятельности, но имеет свои особенности. Они состоят  главным образом в участии  в управлении в межотраслевой сфере, т. е. в экономике, статистике, в области финансов и кредита, труда, налогов таможенного дела, стандартизации и сертификации.

 

Третья — это наиболее разветвленное, отраслевое управление. Оно охватывает в целом три сферы, в которые  входят промышленность, строительство, агропромышленный комплекс, транспорт и коммуникации.[13]

 

К отраслевому управлению относятся  все исполнительные отраслевые органы власти — министерства (образования, обороны, внутренних дел, сельского  хозяйства и продовольствия, здравоохранения, транспорта, связи, путей сообщения, культуры, внешних экономических связей и многие другие); комитеты (по металлургии, машиностроению, кинематографии, рыболовству и многие другие). Отраслевое управление и сеть органов управления соответствующими отраслями, входящими в сферы народного хозяйства, социально-культурного строительства, административно-политической деятельности, чрезвычайно подвижны и динамичны, а перечень органов управления отраслями постоянно видоизменяется, отражая процесс глубоких социально-экономических преобразований в России. К тому же термины "социально-культурное строительство" и "административно-политическая деятельность" весьма условны: не случайно наименования министерств и других центральных органов постоянно меняются, отражая процесс приспособления исполнительной структуры к условиям развития экономики и социальной сферы в обстановке рыночных отношений.

 

7. Принцип законности пронизывает  всю систему органов государственной  власти, в том числе и органов  исполнительной власти. Каждый из них действует на основе Конституции, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации.

 

8. Принцип гласности, обусловленный  содержанием и духом Конституции,  распространяется с известной  спецификой на органы всех трех ветвей государственной власти, в том числе и на органы исполнительной власти. Собственно, без открытости, гласности нельзя серьезно говорить о демократизме и правовом государстве.

 

9. Принцип чередования функций  и полномочий и передачи от  одной части (подсистемы) органов исполнительной власти другой ее части (подсистеме) определенной части своих полномочий. Этот принцип юридически закреплен в ст. 78 ч. 1, 2, 3 Конституции РФ.

 

10. Принцип взаимодействия и  согласованного функционирования  органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти. Этот принцип — следствие действия принципа разделения властей и ряда других статей Конституции — ст. 71 п. «г», ст. 732 п. «н», ст. 73, 77 ч. 1, 2, ст. 80 ч. 2, раздел второй ч. 1 и др.

 

11. Принцип участия граждан в формировании (избрании) органов исполнительной власти. В сущности, данный принцип закреплен в ст. 32 Конституции Российской Федерации и в текущем законодательстве. В частности, он проявляется при выборах глав администраций, краев и областей (губернаторов).

 

12. Принцип контроля в процессе  организации и функционирования  органов исполнительной власти. Контроль — всеобщее начало, которое  пронизывает все звенья механизма  исполнительной власти. Эта проблема  требует отдельного анализа.

 

Таким образом, мы в целостном виде проанализировали основные принципы организации  и деятельности органов исполнительной власти, которые в совокупности характеризуют  демократизм и специфику механизма  функционирования исполнительной власти в Российской Федерации.

 

Глава 3. Соотношение государственного управления и исполнительной

 

власти

 

 

 

Изложенные выше положения дают необходимую основу для решения  вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос не возникал, ибо государственное управление безоговорочно отождествлялось с исполнительно-распорядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин «исполнительно-распорядительная деятельность» утратил свое универсальное значение, исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы.

 

Тем не менее, сохранилась единая корневая основа — исполнение. Она (эта основа) в равной мере характеризует как  исполнительно-распорядительную деятельность (т.е. государственное управление в  его «старом» понимании), так и деятельность по реализации исполнительной власти. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени — категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая.

 

Право на жизнь, однако, имеют обе эти государственно-правовые категории, несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации нет упоминаний о государственном управлении. Тем не менее, государственное управление — реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению, ибо в них ничего не говорится, например, об исполнительной деятельности; субъекты этой деятельности налицо, а характер ее не определен. Между тем система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.