Особенности закупки сложных объектов: НИОКР, интеллектуальных услуг

 

 

Оглавление

Введение 3

Глава 1. Проблематика и особенности при проведении конкурсов на осуществление НИОКР 4

1.1. Проблематика 4

1.2. Особенности 6

Глава 2. Процедуры размещения заказов.  11

2.1. Сложные закупки 11

2.2. НИОКР 14

Заключение 22

Литература 24

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                                 Введение.

В настоящее время конкурсные процедуры регламентируются Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Закон ориентирован преимущественным образом на экономию бюджетных средств в чисто бухгалтерском представлении. Из этого концептуального недостатка вытекает и большинство процессуальных недостатков закона, в частности отсутствие учета особенностей отдельных групп товаров, работ, услуг при размещении государственных заказов. Законом устанавливаются одинаковые правила и процедуры размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг массового производства, для которых существует функционирующий рынок, и размещения заказов на выполнение работ и оказание услуг, для которых функционирующий рынок отсутствует, разработку, производство и поставку сложной техники или технических систем, выполнение НИОКР.

Серьезный концептуальный недостаток действующего законодательства проявляется  и в отступлении от общепризнанной в развитых странах концепции  государственных закупок, согласно которой эталоном, основным способом организации государственных закупок  служит проведение открытого конкурса, а все другие способы – разрешенные  по разумным причинам отступления от эталона. В действующем российском законодательстве основной способ формально  отсутствует, а, по сути, таковым признается аукцион. Закон не предусматривает  проведение двухэтапного конкурса, доказавшего  во всем мире свою эффективность при  размещении заказов на технически сложную  продукцию и НИОКР, когда конкурсная документация в силу объективных  причин не может быть достаточно конкретной. Основная особенность производства сложных товаров, услуг, работ, включая  НИОКР, которую необходимо учитывать  при размещении заказов и которая  должна найти отражение в контракте, состоит в вероятностном характере  получения конечного результата с заранее заданными характеристиками. Перечисленные особенности размещения сложных заказов, включая заказы на НИОКР, в настоящее время законодательством  не учитываются.

 

 

 

 

 

          

  Глава 1. Проблематика и особенности при проведении конкурсов на осуществление НИОКР.

1. Проблематика.

Как уже было отмечено во введении Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов  на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд» не учитывает  в полной мере специфику выполнения НИОКР. В настоящее время существует несколько проблем проведения конкурсов  на осуществление НИОКР. Обозначим эти проблемы: во-первых, при определении победителя конкурса на выполнение НИОКР ключевая роль отводится предлагаемой цене контракта; во-вторых, для оценки заявок и определения победителя закон выделяет очень короткий срок; в-третьих, отсутствует чёткое законодательное урегулирование возможности и условий привлечения внебюджетного финансирования для выполнения государственного заказа.

Для устранения данных вопросов необходимо разработать блок изменений  в федеральный закон №94-ФЗ, которые, с одной стороны, учитывали бы всю специфику НИОКР, с другой стороны, не создали бы прецедента для  превращения единого закона о  госзакупках в совокупность законов  и подзаконных актов, устанавливающих  свои требования для закупок разного  вида товаров и услуг.

                                     Приоритетное положение цены контракта

В соответствии с пунктом 4 статьи 28 федерального закона 94-ФЗ конкурсная комиссия для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках, должна провести их оценку по цене контракта и иным критериям, указанным в конкурсной документации. То есть помимо цены должны быть приняты  во внимание: функциональные характеристики; качество работ/услуг и(или) квалификация участников; сроки выполнения работ/оказания услуг; объём и срок предоставления гарантий качества. Оценка критериев производится по бальной системе. При этом значимость таких критериев, как «функциональные характеристики» и «качество работ/услуг и (или) квалификация участников» при проведении конкурса на выполнение НИОКР, не может составлять более сорока пяти процентов (пункт 6 статьи 28). Таким образом, закон официально закрепляет доминирующее положение цены, вынуждая участников конкурса изначально занижать стоимость своих услуг. Данное «необходимое условие» участия в конкурсе приводит к тому, что многие НИИ вынуждены проводить работы в условиях жёсткой экономии на материальной базе и составе привлекаемых специалистов, чтобы уложиться в рамки сметы государственного контракта. Изменить данное положение вещей можно, во-первых, изменив в самом законе процентное соотношение веса таких критериев, как «цена контракта» и «качество+квалификация». Во-вторых, бальная система оценки заявок, устанавливаемая в конкурсной документации, должна также обеспечивать равное соотношение «цены» и «качества» НИОКР.

                                  

                                  

                                 Краткие сроки проведения экспертизы заявок

В соответствии со статьёй 28 Федерального закона 94-ФЗ срок оценки и сопоставления заявок не может превышать десяти дней. Столь короткий срок вызывает очень много возражений, поскольку требует, во-первых, от членов конкурсной комиссии высоких профессиональных знаний для правильной оценки предложенных решений, а во-вторых, от самих заявок чёткости изложения и полноты спецификаций и характеристик работ. Однако увеличение срока рассмотрения заявок, представленных в рамках проведения конкурсов на право заключения государственного контракта на выполнение НИОКР, с большой долей вероятности повлечёт за собой требование об общем увеличении срока экспертизы в отношении всех государственных заказов.

Пункт 3.1 статьи 7 94-ФЗ устанавливает  особые требования к составу конкурсной комиссии при проведении конкурса на право заключить государственный  контракт «… на создание произведения литературы или искусства (за исключением  программ для электронных вычислительных машин (далее — ЭВМ), баз данных), исполнения, на финансирование проката  или показа национального фильма…». В этом случае «… в состав конкурсной комиссии должны включаться лица творческих профессий в соответствующей  области литературы или искусства. Число таких лиц должно составлять не менее чем пятьдесят процентов  общего числа членов конкурсной комиссии». Аналогичное требование следует  применить к членам конкурсной комиссии, оценивающим заявки на выполнение НИОКР. Государственным заказчикам следует также более активно использовать пункт 5 статьи 20 рассматриваемого закона. Данный пункт рекомендует им в случае невозможности составить подробные характеристики и спецификации запрашиваемых работ (в том числе сложных НИОКР) публиковать официальное сообщение о своей заинтересованности в проведении конкурса с указанием срока предоставления предложений о технических, технологических и качественных характеристиках товаров/услуг. Данные действия направлены на чёткое определение предмета конкурса и эффективную его реализацию.

                            Источники финансирования государственного заказа

В последнее время участились случаи выполнения государственных  заказов с привлечением внебюджетных источников финансирования. Однако сам  термин «внебюджетные источники  финансирования» остался неопределённым с точки зрения права. В пункте 2.1 статьи 22 федерального закона 94-ФЗ сказано, что «не допускается включать в конкурсную документацию <…> требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и  других ресурсов, необходимых для  производства товара, поставка которого является предметом контракта, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом  контракта…». Это объясняется отчасти  тем, что установление данных требований может привести к ограничению  количества участников конкурса. С  другой стороны, данные типы ресурсов в соответствии с методическими  рекомендациями по учёту привлечённых внебюджетных средств, издаваемых государственными заказчиками в рамках своих лотов, как раз и учитываются как внебюджетное финансирование. Проблема заключается в том, что условие привлечения внебюджетного финансирования ставится в государственном контракте как обязательство исполнителя. Иными словами исполнитель обязан привлечь или свои собственные средства, или средства третьих лиц. У организации-исполнителя НИОКР, как правило, собственные средства не покрывают установленного лимита внебюджетного финансирования. Поэтому должны привлекаться средства третьих лиц (например, представителей коммерческого сектора). Но тогда должно быть и чётко урегулировано, какие права на полученный результат и на каких условиях получают софинансисты, должна быть обеспечена их заинтересованность в финансировании конкретного государственного заказа.

 

2.  Особенности государственных закупок НИОКР.

           При выборе экономико-юридических, организационно-технических и информационно-алгоритмических решений необходимо учитывать следующие особенности НИОКР, как объекта государственных закупок:

 1). Особый характер финансирования НИОКР

Специфичность закупок НИОКР, прежде всего, заключается в том, что предметом заключаемого госконтракта в этом случае выступают работы, в результате которых должен быть создан интеллектуальный уникальный продукт (новые знания и/или их материальное выражение в форме отчетов, технической и конструкторско-технологической документации, опытных образцов новой техники). Поскольку точно заранее описать результаты работ принципиально невозможно, при размещении заказа на проведение НИР (а иногда - и ОКР) заказчик фактически оплачивает время, затрачиваемое научным коллективом определенной квалификации на решение поставленной задачи. При этом результаты работ имеют достаточно слабую зависимость от размеров финансирования: существует как возможность решить задачу при относительно малых затратах, так и не получить решения поставленной задачи при крупных затратах. Поэтому обычно фактически стоимость НИОКР определяется исходя из утверждаемых заказчиком затрат на оборудование, материалы и т.п. и повременной оплаты труда научных коллективов. Исходя из этого, финансирование НИОКР обычно осуществляется не от потребностей, а от финансовых возможностей. Фактически решается задача распределения фиксированного фонда затрат на НИОКР на планируемый период среди определенной группы наиболее перспективных направлений исследований и разработок. При этом формирование самого перечня наиболее перспективных НИОКР на базе текущих и перспективных потребностей экономики и инициативных предложений научных и производственных организаций является самостоятельной проблемой, требующей поиска эффективных решений.

2). Многоэтапность работ

Природа НИОКР предполагает многоэтапность проведения работ. НИР  является начальным этапом комплекса  работ по созданию, освоению и внедрению  новой техники, которая проводится с целью получения методами научного исследования: обоснованных исходных данных для разработки ТЗ на новую и модернизированную продукцию и выявления наиболее эффективных решений для использования их в процессе проведения опытно-конструкторских работ (ОКР) или опытно-технологических работ (ОТР); образцов новых веществ, материалов и т. П. и осуществление их всесторонней проверки перед проведением ОТР.

В практике закупок НИОКР  данная этапность находит свое отражение  в последовательном проведении: поисковых НИР – исследований, ориентированных на создание на базе полученных знаний фундаментального характера в области физических и химических наук, наук о жизни и о Земле, биотехнологии, а также в области информатики принципиально новых классов технологий, материалов и систем машин, причем поисковые НИР должны заканчиваться экспериментальным подтверждением возможности создания указанной продукции; прикладных НИОКР – исследований, ориентированных на создание (на базе полученных по результатам проведения поисковых НИР знаний) опытного образца новой продукции с комплектом конструкторской документации, на изготовление опытной партии или опытно-экспериментальной технологической линии (установки) или на разработку нового программного продукта.

Результаты проведенных  НИОКР находят свою реализацию в  инновационных проектах – комплексах взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления мероприятий, обеспечивающих на базе ранее созданных научно-технических достижений (выполненных прикладных НИОКР) эффективное освоение производства новых видов продукции (технологий).

Данные этапы сами могут  иметь сложную структуру, т.е. состоять из подэтапов. Важно отметить, что  поскольку главные результаты НИР (а иногда – и ОКР) обычно носят нематериальный характер (прежде всего это новые знания), они в большинстве случаев медленно теряют свою ценность и перспективные результаты могут быть развиты далее путем дальнейшего финансирования исследований и разработок после завершения каждого подэтапа работы. Указанное обстоятельство определяет возможность поэтапного проведения работ при постоянном контроле заказчика за перспективами получения требуемых результатов.

3). Тиражируемость и отчуждаемость результатов НИОКР

Поскольку главные результаты НИОКР обычно носят нематериальный характер (прежде всего это новые  знания), они могут тиражироваться практически без дополнительных издержек на само тиражирование. По условиям государственных контрактов на НИОКР права на коммерческое использование результатов НИОКР (при безусловном соблюдении авторских прав разработчиков), как правило, принадлежат Заказчику. Указанные обстоятельства предоставляют заказчику дополнительные возможности передавать полученные на разных этапах работ результаты от одних групп исполнителей другим группам.

4). Формулирование требований к закупаемой продукции

При проведении закупок простой  продукции (прежде всего - товаров, не носящих  инновационного характера) традиционными  и вполне оправданными являются рекомендации формулировать требования к закупаемой продукции в терминах объективных (желательно измеримых) технических  характеристик. Но любые технические  характеристики несут на себе отпечаток  конкретных технических решений  и ограничивают возможности участников конкурса предлагать новые (а тем  более революционные) научно-технические  предложения. В таких случаях  конкурсные предложения продукции  с безусловно полезными, но ранее  неизвестными потребительскими свойствами будут отклонены, как несоответствующие  формальным техническим требованиям  конкурсной документации.

В практике закупок НИОКР, государственные заказчики, как  правило, сталкиваются с ситуацией, когда они принципиально не могут  точно и формально описать  в конкурсной документации требования к закупаемой продукции (прежде всего - из-за многовариантности реализации потребностей заказчика). Более того, при закупках НИОКР самой целью  конкурса является именно поиск инновационных  организационно-технических, изобретений  и "ноу-хау" и т.п., находящихся  на самом острие современного состояния  научно-технического прогресса.