Несмотря
на разнообразие определений правового
регулирования всем им присущи общие предметный,
целевой и методологический состав:
- целью правового
регулирования является упорядочивание
и регламентация общественных отношений;
- предметом
правового регулирования выступают общественные
отношения, на которые направлено упорядочивание;
- методом правового
регулирования является совокупность
юридических средств, при помощи которых
осуществляется правовая регламентация.
Писаревский Е.Л., рассматривает правовое
регулирование туристской деятельности
как «систему нормативно-правовых актов,
регламентирующих правовое положение
лиц, осуществляющих туристскую деятельность,
а так же порядок ее осуществления и публичной
организации». Представляется, что данное
определение наиболее полно отражает
суть правового регулирования туристской
деятельности, за исключением части «порядок
ее осуществления и публичной организации».
Дело в том, что порядок осуществления
туристской деятельности, являясь собирательным
понятием, включает в себя и «публичную
организацию», соответственно определение
правового регулирования туристской деятельности
должно выглядеть следующим образом: «система
нормативно-правовых актов, регламентирующих
правовое положение лиц, осуществляющих
туристскую деятельность и порядок ее
осуществления».
Правовое регулирование туристской деятельности
находится в сфере гражданского права
и большинство туристских норм, - это гражданско-правовые
нормы. Соответственно, специальные туристские
нормы не должны противоречить Гражданскому
Кодексу Российской Федерации, и конечно
не могут не соответствовать Конституции
Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации говорится,
что «Российская Федерация - социальное
государство, политика которого направлена
на создание условий, обеспечивающих достойную
жизнь и свободное развитие человека».
Одним из способов развития человека является
туризм, способный в отдыхающей свободной
форме привнести не только массу впечатлений,
но и информации. В Конституции РФ так
же гарантируется право гражданина на
отдых, предполагающие, что каждый гражданин
в свободное время имеет право отдыхать
по собственному выбору любым из известных
или неизвестных миру вариантов. Разумеется,
что самый распространенный в мире способ
отдыха – это туризм. Туризм – как вид
отдыха, по своей сути способен удовлетворить
желания любого клиента и в любые сроки,
например для отдыха в 2-3 часа – это экскурсия,
для выходных – это туры выходного дня,
для отпуска – это 7, 14, 21 дневные туры.
Россия является страной с большим туристским
потенциалом, и поэтому с каждым годом
увеличивается число въезжающих туристов.
Туризм для нашей страны, как и для многих
стран мира, приобретает значение приоритетной
отрасли экономики. Однако отсутствие
благоприятных условий для инвестиций
в российскую туристскую индустрию, невысокий
уровень обслуживания, слабая подготовка
персонала, несовременная материально-техническая
оснащенность предприятий индустрии туризма
и ряд иных причин является серьезным
препятствием для развития внутреннего
и въездного туризма в России.
Актуальной проблемой развития туризма
является недостаточное правовое регулирования.
В настоящее время законодательство в
сфере туризма нуждается в значительном
обновлении. Требуют законодательного
решения такие проблемы, как государственная
поддержка внутреннего, въездного, социального
туризма; создание образа России как страны,
благоприятной для развития туризма; определение
компетенции субъектов Российской Федерации
в сфере туризма; учет специфики местных,
природных и других ресурсов; обеспечение
прав и безопасности туристов и другие.
Правовое регулирование туристской деятельности
состоит не только из специальных туристских
нормативно-правовых актов. Туризм в полной
мере воспринимает регулирующее воздействие
норм различных отраслей права: таможенного,
страхового, административного, экологического.
Бесспорно, что главенствующее место в
туристском законодательстве принадлежит
Гражданскому Кодексу Российской Федерации
(далее, ГК РФ), который направлен на стабильное
регулирование гражданско-правовых отношений,
определение основных прав и обязанностей
предпринимателей, обеспечение и защиту
экономических и личных прав граждан.
Большое значение для развития туристской
деятельности имеют международные акты
и соглашения между правительствами различных
государств. Всеобщая декларация прав
человека, принятая Генеральной Ассамблеей
ООН 10 декабря 1948г., провозгласила право
каждого человека на отдых и свободное
время. Манильская декларация 1980г. определила
право на отдых, свободу путешествий и
туризм, в качестве важнейшего элемента
развития человеческой личности. Гаагская
декларация 1989г. провозгласила десять
принципов туризма, как инструмента международного
сотрудничества, сближения между народами
и фактора гуманной, культурной и экономической
миссии.
Глобальный Этический кодекс туризма,
одобренный на Генеральной Ассамблеи
Всемирной туристской организации 1 октября
1999г. установил, что «туристскую деятельность
необходимо осуществлять в гармонии со
специфическими особенностями и традициями
принимающих регионов и стран, соблюдая
при этом их законы, обычай и традиции.
Принимающие сообщества, с одной стороны,
и местные участники туристского процесса,
с другой стороны, должны проявлять уважение
к туристам, которые их посещают, получать
представление об их образе жизни, вкусах
и ожиданиях. Государственные власти должны
обеспечивать защиту туристов и посетителей,
их имущества; они должны уделять особое
внимание безопасности иностранных туристов,
учитывая их особую потенциальную уязвимость».
Российская Федерация активно сотрудничает
с иностранными государствами в области
развития туризма. Например, 30 сентября
2002г. подписано Соглашение между Правительством
РФ и Правительством Республики Хорватия
о сотрудничестве в области туризма[6];
25 января 2002г. Соглашение между Правительством
РФ и Правительством Австрийской республики
о сотрудничестве в области туризма[7].
В подобных соглашениях стороны обязуются
уделять особое внимание укреплению и
развитию сотрудничества в области туризма
посредством подготовки кадров, обмена
рекламными материалами, развития группового
и индивидуального туризма, упрощения
туристских формальностей и другими способами.
Российская Федерация является участником
развития отношений в сфере туристской
деятельности с государствами СНГ. В сентябре
1994г. по решению глав правительства Содружества
был создан Совет по туризму стран СНГ.
Основными актами, принятыми участниками
СНГ, в целях развития туризма являются:
Межправительственное соглашение «О сотрудничестве
в области туризма»; законодательный акт
«Об основных принципах сотрудничества
государств – участников СНГ в области
туризма»; межгосударственная целевая
программа «Развитие туристских связей
между государствами – участниками СНГ».
Отношения в сфере туристской деятельности
это сложные общественные отношения, в
которых принимают участие четыре стороны:
туристская фирма, турист, государство,
и организации туристской индустрии (перевозчики,
средства размещения, предприятия общественного
питания). В связи с тем, что осуществление
туристской деятельности при отсутствии
одной из названных сторон является невозможным,
особое значение принимает координационная
политика по созданию баланса между субъектами
туристских отношений. Главным инструментом
балансовой политики является действующее
гражданско-правовое регулирование туристской
деятельности.
В теории государства и права под правовым
регулированием понимается «осуществляемое
всей системой юридических средств воздействие
на общественные отношения с целью их
упорядочивания». Представляется, что
понятие «система юридических средств»
является обобщающим. В связи с чем, понятие
правового регулирования представляется
как юридическая регламентация общественных
отношений, выраженная в дозволении, обязывании,
запрете либо различных вариантах сочетания
этих способов. Правовое регулирование
можно представить и как систему юридических
мер, направленных на упорядочивание и
регламентацию общественных отношений.
Российское
законодательство в области туризма
|
Внутреннее
туристское законодательство основывается
на следующих нормативных актах:
24 апреля 1994 года был принят Указ Президента
Российской Федерации «О дополнительных
мерах по развитию туризма в Российской
Федерации и об упорядочении использования
государственной собственности в сфере
туризма».
22 декабря 1995 года Указом Президента Российской
Федерации «О реорганизации и развитии
туризма в Российской Федерации» была
одобрена Концепция реорганизации и развития
туризма в Российской Федерации. Главная
цель концепции создание в России современного
высокоэффективного и конкурентоспособного
туристического комплекса, обеспечивающего,
с одной стороны, широкие возможности
для удовлетворения потребностей российских
и зарубежных граждан в туристических
услугах, а с другой - значительный вклад
в развитие экономики страны, в том числе
за счет увеличения количества рабочих
мест, налоговых поступлений в федеральный
бюджет, притока иностранной валюты, сохранения
и рационального использования культурного
и природного наследия
26 февраля 1996 года Постановлением Правительства
Российской Федерации была утверждена
Федеральная целевая программа «Развития
туризма в Российской Федерации». Эта
Программа основывается на законах и иных
правовых актах, в ней также учтены решения
и рекомендации Всемирной туристской
организации (ВТО) - она положила начало
фактическому государственному регулированию
туристской деятельности, определила
основные направления развития туристской
отрасли в стране.
24 ноября 1996 года появился основной Закон
в сфере туризма Федеральный закон «Об
основах туристской деятельности в Российской
Федерации». Впервые туристскую деятельность
регулирует правовой акт, обладающий высшей
юридической силой. Закон определяет принципы
государственной политики, направленной
на установление правовых основ единого
туристского рынка в Российской Федерации,
и регулирует отношения, возникающие при
реализации прав граждан, формировании
и продвижении туристского продукта, безопасности
туристских путешествий, страховании
жизни, здоровья и имущества туристов.
Несмотря на то, что в целом Закон стал
единственной правовой основой отношений
в сфере туризма, его содержание требует
дальнейшего совершенствования.
В современной периодике Закон постоянно
подвергается критике со стороны специалистов
туристской индустрии и образования. Основные
критические замечания состоят в отсутствии
четкости определений основных понятий
Закона, несоответствии части положений
Закона Гражданскому Кодексу РФ и Конституции
РФ, например, в части разграничения компетенции
между Федерацией и ее субъектами, в противоречивости.
С подобными критическими замечаниями
можно согласиться и признать их полностью
или частично обоснованными, однако необходимо
учитывать, что в течение семи лет существования
данного туристского Закона неоднократно
предпринимались попытки внести изменения
или дополнения, к сожалению, ни одна из
них не увенчалась успехом.
Представляется, что принятие нового Закона
или дополнение действующего туристского
Закона могло бы принести реальную пользу
в развитии туристской деятельности в
Российской Федерации.
Губенко Н.Н., Председатель Комитета Государственной
Думы по культуре и туризму, считает, что
весьма актуальной является консолидация
нормативных актов, в которых содержатся
нормы законодательства о туристской
деятельности. В связи с этим своевременным
становится проект нового закона о туризме
как попытка создания такого комплексного
нормативного акта.
Подобный проект был разработан депутатами
Государственной Думы: Алексеевым А.А.,
Бенедиктовым Н.А., Гамзатовой Х.М., Говорухиным
С.С., Губенко Н.Н., Драпеко Е.Г., Кобзоном
И.Д., Никифоренко Ю.В., Омаровым Г.З., Пешковым
В.П., Родионовым Ю.Н., Сафроновым В.А.,Семеновым
В.О., Сорокиным Н.Е.. Если говорить о концепции
самого законопроекта, то его первая задача
- защитить права и интересы туристов.
Вместе с тем, положения законопроекта
содержат значительное число норм, направленных
на защиту турфирм от недобросовестных
потребителей. В проекте достаточно подробно
рассмотрены вопросы гражданско-правового
регулирования туристской деятельности.
Приведены в соответствие с ГК РФ договорные
отношения между туристом и турфирмой.
Рассматриваются договора на экскурсионное
обслуживания и гостиничное обслуживание.
При этом все виды договорных отношений
между клиентом /туристом, постояльцем,
экскурсантом/ и фирмой /туристской, экскурсионной,
средства размещения/ отнесены к договору
возмездного оказания услуг в полном соответствии
с ГК РФ.
Важным является и то, что в законопроект
внесена Глава о разграничении компетенции
органов государственной власти Российской
Федерации и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации
в области государственного регулирования
туризма.
В проекте есть нормы о финансовом обеспечении
ответственности туроператоров, об обязательном
медицинском страховании туристов, что
решает ряд проблемных вопросов, возникших
в результате применения Закона «Об основах
туристской деятельности в РФ».
Тем не менее, законопроект не является
полностью доработанным.
Думается, что в законопроекте недостаточно
полно освещены вопросы регулирования
отдельных видов туризма, например социального,
спортивного, самодеятельного. К недостаткам
законопроекта, возможно отнести, неприятие
положений разработанных в теории туризма,
например, в общих положениях при определении
понятий, используемых в туризме и данном
проекте, не учтены теоретические и практические
наработки по основным туристским терминам.
Большинство определений носят спорный
характер и ранее в теории туризма не применялись.
Вызывают спор положения законопроекта
о замене туриста третьим лицом, где указывается,
что «не позднее десяти дней до начала
путешествия турист вправе произвести
замену его в путешествии на третье лицо…».
В этом случае не ясно как будет решаться
вопрос с заменой туриста по зарубежным
туристским маршрутам, ведь вопросы получения
визы и оформления выездных документов
требуют значительно больше десяти дней.
Не менее спорными являются вопросы ограничения
и освобождения туристской фирмы от ответственности,
не внесение в общие положения договора
на туристское обслуживание существенных
условий ранее определенных в Законе.
Названный законопроект не был подписан
Президентом РФ и вновь направлен на доработку.
К настоящему моменту межфракционное
депутатское объединение «Туризм России»
Государственной Думы РФ подготовило
очередной законопроект «О туризме и туристской
индустрии». О степени разработанности
и готовности проекта к принятию говорит
его название. Во-первых, понятие туристской
индустрии подразумевает «совокупность
гостиниц и иных средств размещения, средств
транспорта, объектов общественного питания,
объектов и средств развлечения, объектов
познавательного, делового, оздоровительного,
спортивного и иного назначения, организаций,
осуществляющих туроператорскую и турагентскую
деятельность, а так же организаций, предоставляющих
экскурсионные услуги и услуги гидов-перевозчиков».
Представляется, невозможным в рамках
одного акта рассмотреть вопросы правового
регулирования столь разноплановых отраслей
как транспорт, развлечение, размещение,
общественное питание и др., без ущерба
для содержания и качества правового регулирования.
Во-вторых, за время существования Федерального
Закона «Об основах туристской деятельности
в РФ» специалисты в области туризма и
туристы только начали привыкать к пониманию
и использованию термина «туристская
деятельность», в законопроекте предлагается
новый термин для всеобщего использования
– «туристская индустрия». С точки зрения
стабильности развития туристской деятельности
изменение основных понятий во время становления
отрасли является нежелательным.
Первая попытка упорядочить стихийное,
неконтролируемое развитие туризма была
предпринята в 1995 году, посредством разработки
плана мероприятий содержащегося в Концепции
реорганизации и развития туризма в Российской
Федерации, призванного обеспечить прогрессирующее
становление туристкой индустрии в России.
Среди основных мер развития туризма следует
назвать следующие:
- включение
туризма в перечень основных направлений
структурной перестройки российской экономики;
- создание
нормативно - правовой базы развития туризма,
соответствующей мировому опыту и правовой
практике;
- формирование
экономических механизмов стимулирования
развития иностранного и внутреннего
туризма;
- введение
жесткой системы сертификации и лицензирования
туристической деятельности;
- обслуживания
и развития материально - технической
базы отрасли.
В 1996 году в целях
конкретизации и дополнения положений
Концепции российское Правительство
утвердило Федеральную целевую
программу «Развитие туризма
в Российской Федерации».
В 1999 году Правительство России утверждает
Мероприятия реализации второго этапа
Федеральной целевой программы «Развитие
туризма в Российской Федерации».
11 июля 2002 г. распоряжением Правительства
Российской Федерации была одобрена и
принята Концепция развития туризма в
Российской Федерации на период до 2005
года, которая «направлена на обеспечение
в стране правовой, организационной и
экономической среды для формирования
современной туристической индустрии».
В числе плановых мероприятий определенных
в Программе и Концепции развития в сфере
нормативно-правового обеспечения туризма
предусматривались:
Подготовка проекта ФЗ «О туризме» для
формирования правовой среды в сфере туризма.
Это плановое мероприятие было реализовано
24 ноября 1996 года, когда был принят Федеральный
Закон «Об основах туристкой деятельности
в Российской Федерации». Однако, на
сегодняшний момент поставлена новая
цель - подготовка проекта нового федерального
закона о туризме в Российской Федерации.
Подготовка проекта Постановления Правительства
Российской Федерации «О мерах по развитию
въездного и внутреннего туризма», которое
должно стать правовой базой для стимулирования
внутреннего туризма.
Подготовка предложений к проектам федеральных
целевых, межгосударственных целевых,
отраслевых и региональных программ в
части касающейся развития туризма. Необходимо
отметить, что разработка и принятие региональных
программ развития туризма продолжается
в настоящее время.
Создание нормативной базы стандартизации
и сертификации туристских услуг. В течение
первого этапа реализации программы были
приняты необходимые государственные
стандарты в сфере туризма и создана действующая
система обязательной и добровольной
сертификации туристских услуг.
Подготовка проектов межправительственных
соглашений с зарубежными странами о сотрудничестве
в области туризма. Российская Федерация
является активным участником различных
межправительственных соглашений в сфере
развития туризма.
В 2007 году был принят Федеральный Закон
«О Внесении изменений в ФЗ «Об основах
туристской деятельности в РФ», закрепивший
новые механизмы государственного регулирования
туристской деятельности и окончательно
установивший замену лицензирования туроператорской
и турагентской деятельности на финансовое
обеспечение.
Общая
характеристика туриста как субъекта
туристской деятельности |
Туристские правоотношения возникают
и складываются в результате оказания
туристских услуг. Представляется, что
туристское правоотношения являются составной
частью гражданских правоотношений, в
связи с чем, в качестве обязательных субъектов
будут присутствовать покупатель и продавец
или потребитель и исполнитель. На стороне
потребителя (покупателя, заказчика) в
туристских правоотношениях выступает
турист, а на стороне исполнителя (продавца)
– туристская фирма.
В соответствии со ст.1 Федерального Закона
РФ «Об основах туристской деятельности
в Российской Федерации» туристом является
«гражданин, посещающий страну (место)
временного пребывания в оздоровительных,
познавательных, профессионально-деловых,
спортивных, религиозных и иных целях
без занятия оплачиваемой деятельностью
в период от 24 часов до 6 месяцев подряд
или осуществляющий не менее одной ночевки».
Российское определение понятия «турист»
значительно сокращено по сравнению с
международным определением. В 1963 году
в Риме на Конференции ООН по международному
туризму и путешествиям была разработана
резолюция, содержащая рекомендации по
определению понятия «турист», которое
может быть представлено следующим образом
«турист - потребитель (заказчик) тура,
туристского продукта или туристских
услуг; временный посетитель местности,
населенного пункта, территории или страны
независимо от его гражданства, национальности,
пола, языка и религии; находящийся в данной
местности не менее чем 24 ч, но не более
12 месяцев в течение календарного года,
или находящийся вне места своего проживания
в пределах своей страны и осуществляющий
по меньшей мере одну ночевку; путешествующий
ради удовольствия или с познавательными,
лечебными, деловыми целями и не занимающийся
при этом деятельностью в месте временного
пребывания, оплачиваемой из местного
источника».
Исследование представленного определения
позволяет выделить несколько видов туристов:
- международный
турист,
- внутренний
турист.
В качестве международного
(иностранного) туриста может выступать
«лицо, путешествующее в целях туризма
в другую страну, не являющуюся страной
его обычного местожительства и находящуюся
за пределами его обычной среды, на срок
не менее 24 ч, без занятия оплачиваемой
деятельностью».
Внутренним туристом является, «лицо,
путешествующее вне своего места жительства,
при условии перемещения более чем на
50 миль (в один конец) с деловыми, познавательными,
личными и другими целями, кроме занятий
оплачиваемой деятельностью, и совершающий
одну ночевку».
Необходимо отметить, что все представленные
определения понятия «турист» являются
спорными. Так, в российском законодательном
определении под туристом понимается
гражданин, что в реальности не может соответствовать
действительности. Туристом может являться
не только гражданин, но и лицо без гражданства,
поэтому наиболее приемлемо понимать
под туристом потребителя туристских
услуг вне зависимости от гражданства
и национальной принадлежности. В международном
определении туриста завышен максимальный
предел нахождения туриста на территории
одной местности до 12 месяцев. В определении
внутреннего туриста ставится ограничение
на минимальное перемещение от места постоянного
жительства в размере более чем на 50 миль.
Наиболее точным является следующее определение
«туриста»: «турист – это потребитель
туристских услуг, посещающий место временного
пребывания с целью отдыха сроком от 24
часов до 6 месяцев».
Преимуществами данного определения являются:
- отсутствие
указания на гражданство, что позволяет
причислить к туристам и лиц без гражданства;
- делается
акцент на место временного пребывания
(главный признак временность, а вот расстояние,
на которое удаляется турист от места
постоянного жительства не имеет значения,
туристом будет являться и отправляющийся
за 1000 км от дома, так и выезжающий за 10
км от места постоянного жительства);
- устанавливается
минимальное и максимальное время, в течение
которого потребитель будет считаться
туристом (если срок посещения составляет
менее 24 часов, то в этом случае потребитель
будет являться экскурсантом, а не туристом;
установление максимального срока в 6
месяцев, обусловлено ограничением проживания
в гостинице шестью месяцами);
- определяется
главная цель, с которой турист отправился
в место временно пребывания – отдых.
Думается, что нет необходимости перечислять
сопутствующие отдыху цели: познавательные,
культурные, оздоровительные, спортивные,
религиозные и др., в связи с тем, что понятие
отдыха включает в себя изменение постоянного
образа жизни с целью восстановления физических
и духовных сил.
Вне зависимости
от того является ли турист внутренним
или внешним ему присущи все признаки
потребителя.
В соответствии с действующим российским
законодательством турист наделяется
совокупностью прав присущих как любому
потребителю, так и конкретизированных
для туристов:
- право на
достоверную и достаточную информацию
о туристской фирме и туристской услуге,
правилах въезда в страну временного пребывания,
об обычаях местного населения, о религиозных
обрядах, святынях, памятниках природы,
истории, культуры и других объектах туристского
показа, о состоянии окружающей природной
среды. Право потребителя на информацию
закреплено в ст. 8 Закона «О защите прав
потребителей», где сказано, что «потребитель
вправе получить от исполнителя услуги
необходимую и достоверную информацию
о самом исполнителе, режиме его работы
и реализуемых им услугах». Применительно
к туристу право на информацию трактуется
расширительно и включает помимо общих
сведений о туристской фирме и туристской
услуге, возможность получить специфическую
информацию, необходимую для успешного
совершения путешествия.
- право на
своевременно и качественно оказанную
туристскую услугу, в соответствии с условиями
договора. В случае получения несвоевременной
или некачественной услуги турист имеет
возможность воспользоваться нормами
Закона «О защите прав потребителей» о
восстановлении нарушенных прав потребителей.
- право на
свободу передвижения, свободный доступ
к туристским ресурсам с учетом принятых
в стране временного пребывания ограничительных
мер.
- право на
обеспечение личной безопасности, своих
потребительских прав и сохранности своего
имущества. В российском законодательстве
не раскрывается содержание понятия «безопасность
туриста». В Законе «Об основах туристской
деятельности в РФ» используется понятие
«безопасность туризма», которое детализируется
в ГОСТ Р 50644-94. Безопасность туризма рассматривается
в трех направлениях: безопасность жизни
и здоровья туриста, сохранность имущества
туриста, и безопасность окружающей среды.
Сертификация туристских услуг – это
инструмент позволяющий контролировать
качество и безопасность туристских услуг.
- право на
возмещение убытков и компенсацию морального
вреда в случае невыполнения условий договора
предусмотрено и Гражданским кодексом
и Законом «О защите прав потребителей»
и Законом «Об основах туристской деятельности
в РФ».
- Бесспорно,
что права туриста, предусмотренные в
туристском Законе, берут свое начало
от конституционных прав человека: право
человека на свободу передвижения (ст.
27 Конституции РФ), на охрану здоровья
и медицинскую помощь (ст. 41 Конституции
РФ), на благоприятную окружающую среду
(ст. 42 Конституции РФ).
Среди обязанностей
туриста, предусмотренных Законом
«Об основах туристской деятельности
в РФ» преобладают общечеловеческие
и социальные:
соблюдать законодательство, обычаи, традиции,
религию страны временного посещения;
сохранять окружающую природную среду,
памятники природы, истории, культуры
в стране временного пребывания;
соблюдать правила въезда и выезда в страну
временного пребывания.
К обязанностям туриста необходимо отнести:
предоставление полной и достоверной
информации о себе, соблюдение правил
туристского путешествия (программы тура),
соблюдение норм морали и этики. |
|
|