Государственное регулирование туристской деятельности в РФ

Изложенные в ст.18 Закона цели подтверждения соответствия являются общими для всех объектов технического регулирования, независимо от их принадлежности к объектам обязательного или добровольного подтверждения соответствия:

   удостоверение соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам, условиям договоров;

   содействие приобретателям в компетентном выборе продукции, работ, услуг;

   повышение конкурентоспособности продукции, работ, услуг на российском и международном рынках;

   создание условий для обеспечения свободного перемещения товаров по территории Российской Федерации, а также для осуществления международного экономического, научно - технического сотрудничества и международной торговли.

Установленные в п.1 ст.19 Закона принципы подтверждения соответствия распространяются на обязательную и добровольную формы подтверждения. Подтверждение соответствия осуществляется на основе принципов:

   доступности информации о порядке осуществления подтверждения соответствия заинтересованным лицам;

   недопустимости применения обязательного подтверждения соответствия к объектам, в отношении которых не установлены требования технических регламентов;

   установления перечня форм и схем обязательного подтверждения соответствия в отношении определенных видов продукции в соответствующем техническом регламенте;

   уменьшения сроков осуществления обязательного подтверждения соответствия и затрат заявителя;

   недопустимости принуждения к осуществлению добровольного подтверждения соответствия, в том числе в определенной системе добровольной сертификации;

   защиты имущественных интересов заявителей, соблюдения коммерческой тайны в отношении сведений, полученных при осуществлении подтверждения соответствия;

   недопустимости подмены обязательного подтверждения соответствия добровольной сертификацией.

На них распространяется и норма п.2 ст.19 о разработке и применении подтверждения соответствия независимо от страны происхождения продукции, осуществления процессов, работ и услуг, видов сделок и их участников.

Закон сохранил принципи­альные положения осуществле­ния добровольной сертифика­ции, в частности, осуществле­ние подтверждения по иници­ативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации.

В соответствии с новой систе­мой документации доброволь­ная сертификация проводится на соответствие национальным стандартам, стандартам органи­заций, характеристикам услуг, предусмотренным системами добровольной сертификации или договорами. Следует отме­тить, что два последних доку­мента ранее не предусматрива­лись. С другой стороны, в ука­занный перечень документов, на соответствие которым проводит­ся добровольная сертификация, не включены ТУ, рецептуры и по­добные им технические доку­менты, хотя ранее они в зако­нодательстве упоминались.

В отличие от Закона о серти­фикации, Закон не содержит указания об осуществлении добровольной сертификации специальным органом, а огра­ничивается только перечислени­ем его функций. На существо­вание органа по добровольной сертификации прямо указано в п.1 ст. 21 Закона. Закон не со­держит каких-либо специ­альных требований к фор­ме собственности и органи­зационно-правовой форме юридического лица, выпол­няющего функции органа по добровольной сертифика­ции. Деятельность органа является коммерческой, на него распространяются со­ответствующие правила ГК РФ. Согласно принципам технического регулирова­ния (ст. 3 Закона), органы по сертификации должны быть независимы от изготовите­лей, продавцов, исполните­лей и приобретателей про­дукции, работ и услуг; их функции не могут выпол­няться органами государ­ственного контроля и орга­нами по аккредитации.

Понятие органа по сертификации в ст.2 Закона носит об­щий характер. Определено, что органом по сертификации мо­жет быть юридическое лицо или индивидуальный предпринима­тель, аккредитованные в уста­новленном порядке. Закон не со­держит конкретного указания на необходимость аккредитации органа по добровольной сертификации и порядок ее осуще­ствления. В то же время в отно­шении органа по обязательной сертификации на это указано прямо (ст. 26). То есть, либо «за­были» указать на необходимость аккредитации органа по добро­вольной сертификации, либо в определении понятия «орган по сертификации» не указали, что это касается только обязатель­ной сертификации.

Представляется, что в услови­ях усиления роли добровольной сертификации, понятие органа по сертификации, данное в За­коне и предусматривающее ак­кредитацию любых органов по сертификации, является правильным.

Функции органа по добро­вольной  сертификации в Законе в основном не претерпели изменений по сравнению с Законом РФ о сертификации. Закон не содержит никаких предписаний о форме и содер­жании сертификата соответ­ствия при добровольной сер­тификации. Этот вопрос может быть решен постановлением Правительства РФ или в рамках системы добровольной сертификации на основании рекомендаций уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Предоставление заявителям права на применение знака соответствия данной системы добровольной сертификации осуществляется в соответствии с договором о проведении сер­тификации. Основания для при­остановления или прекращения действия сертификата соответ­ствия Законом не определены. В принципе такими основания­ми могут быть те или иные на­рушения правил системы доб­ровольной сертификации или условий договора о проведении сертификации.

Порядок создания и функци­онирования систем добровольной сертификации претерпел существенные изменения. Со­здать такую систему теперь мо­жет и юридическое лицо, и индивидуальный предпринима­тель или оба указанных субъек­та. Это изменение лишний раз подчеркивает предпринима­тельский характер данной дея­тельности. Система добровольной сер­тификации может считаться со­зданной при выполнении тре­бований п.2 ст.21 Закона. Не­обходимо обратить внимание на перечень сертифицируемых объектов и их характеристики. Договор на проведение добро­вольной сертификации объек­тов, не предусмотренных документами системы сертифика­ции, может быть признан су­дом недействительным как заключенный с нарушением специальной правоспособности лица, осуществляющего функ­ции органа по сертификации (ст. 173 ГК РФ).

Правила выполнения работ в системе, кроме определения организационных основ, долж­ны, очевидно, включать схемы сертификации, порядок иденти­фикации и оценки объектов сертификации, форму сертифи­ката соответствия, порядок его выдачи, приостановления или прекращения действия и так да­лее.

Вопрос о регистрации систем добровольной сертификации изложен в п.3 ст.21 Закона та­ким образом, что может тол­коваться по-разному. Выраже­ние «может быть зарегистриро­вана» придает сертификации необязательный характер. Но во взаимосвязи с п.4 данной статьи его можно понимать и как условие обязательной ре­гистрации. Представляется, что правильным является после­днее толкование вопроса. Со­гласно п.4 ст.21 Закона отказ в регистрации системы добро­вольной сертификации допус­кается только в случаях непред­ставления документов, предус­мотренных в п.3, или совпаде­ния наименования системы или изображения знака соответ­ствия с ранее зарегистрирован­ными.

Таким образом, Законом не предусмотрен отказ в регистра­ции системы добровольной сер­тификации в связи с выбором объектов сертификации и их ха­рактеристик, несовершенством правил выполнения работ, оп­ределением участников системы и тому подобное. Вызывает серьезные сомне­ния возможность регистрации системы добровольной серти­фикации в случае нарушения принципов технического регу­лирования и принципов под­тверждения соответствия, не­соблюдения требований к орга­нам по сертификации или на­рушения иных требований законодательства.

Установленный в п.4 пере­чень оснований для отказа в ре­гистрации системы является ис­черпывающим и может быть из­менен только законодательно.

Порядок судебного обжалова­ния отказа в регистрации опре­деляется в зависимости от юри­дического статуса участников и правовой природы отношений, возникающих между ними при регистрации. Предметом жало­бы является уведомление об отказе в регистрации, которое, согласно Закону, должно содержать основания отказа. Уведомление должно быть квалифицированно как решение государственного органа по делу, возникшему из административных правоотношений в связи с предпринимательской деятельностью жалобщика. Согласно ст.24 АПК РФ такие дела подведомственны арбитражным судам.

Согласно Закону знаки соответствия применяются только для маркировки объектов технического регулирования, прошедших добровольную сертификацию на соответствие требованиям системы добровольной сертификации или национальному стандарту. Порядок применения знака устанавливается в правилах системы добровольной сертификации или в документах национального органа по стандартизации. Оба указанных порядка обязательны для заявителей как условия договора о добровольной сертификации. В случае применения знака соответствия без проведения добровольной сертификации в установленном Законом порядке и без разрешения органа по сертификации виновное лицо может быть привлечено к гражданско-правовой ответственности за причинение вреда имущественным интересам на основании ст.1064 ГК РФ. Незаконное применение знака соответствия при реализации товаров, работ и услуг является по существу способом обмана приобретателей и нарушением их прав на получение достоверной информации о реализуемом товаре, работе, услуге. Указанные действия могут повлечь административную ответственность индивидуальных предпринимателей, должностных и юридических лиц на основании ст.14.7. (обман потребителей) или 14.8. (нарушение иных прав потребителей) КоАП РФ в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Обман потребителей в значительном или крупном размере влечет уголовную ответственность виновных лиц на основании ст.200 УК РФ.

Отношения в области сертификации регулируются также иными федеральными нормативными правовыми актами, детализирующими деятельность по подтверждению соответствия продукции, услуг и иных объектов установленным требованиям. К таким актам относятся, прежде всего, Правила по проведению сертификации в Российской Федерации, утвержденные постановлением Госстандарта России от 10 мая 2000 г. № 26. Этот документ установил цели, принципы и общие правила по проведению подтверждения соответствия продукции, услуг и иных объектов (далее - продукция) в соответствии с Законом РФ «О сертификации продукции и услуг».

Госстандарт России постановлением от 28 июля 2001 г. № 53 отменил с 1 сентября 2000 г. Правила по сертифика­ции туристских услуг и услуг гостиниц (утвержденные постановлением Госстандарта России от 14 октября 1994 г. № 18), действовавшие с 1 января 1995 г., и указал, что при проведении сертификации туристских услуг и услуг размещения необходимо руководствоваться Правилами сертификации работ и услуг в Российской Федерации, утвержденными постановлением Госстандарта России от 5 августа 1997 г. № 17.

Сертификация работ и услуг проводится по схемам сертификации. Таких схем семь, каждая из них предусматривает оценку выполнения работ, оказания услуг, проверку (испытания) результатов работ и услуг и инспекционный контроль сертифицированных работ и услуг.

В сфере туризма применяются схемы 2, 4, 5. По схеме 2 оценивают процесс оказания услуг, прове­ряют их результаты; оценивают полноту и актуализацию документации, устанавливающей требования к процессу, оснащение туристской организации необходимым оборудованием и помещениями, а также их соответствие установленным требованиям, методическое, организационное, программное, информационное, правовое обеспечение туристской деятельности, безопасность и стабильность процесса оказания услуг, профессиональную компетентность исполнителей услуг. Схему 2 применяют при проведении сертификации услуг, качество и безопасность которых обусловлены стабильностью процесса оказания услуг (услуги по перевозке туристов, услуги средств размещения, услуги общественного питания).

По схеме 4 оценивается туристская организация как исполнитель услуг на соответствие требованиям государственных стандартов, в итоге чего возможно присвоение организации определенной категории (звезда гостиницы, класс ресторана).

По схеме 5 оценивается система качества потенциально опасных услуг (туристских, по перевозке пассажиров).

В соответствии с письмом Госстандарта России от 14 августа 2000 г. № ЮГ-110 - 19/2558 «О сертификации туристских услуг и услуг средств размещения» при проведении работ по обязательной сертификации туристских услуг и услуг средств размещения необходимо руководствоваться следующим:

        работу по сертификации с 1 сентября 2000 г. проводить согласно Правилам сертификации работ и услуг в Российской Федерации, утвержденным постановлением Госстандарта России от 5 августа 1997 г. № 17;

        объектами сертификации являются туристские услуги и услуги средств размещения, оказываемые организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности;

        при сертификации должны проверяться характеристики (показатели) услуг, условий обслуживания и использоваться методы проверок (оценок), позволяющие провести идентификацию услуги, в том числе проверить ее принадлежность к классификационной группировке, соответствие техническим документам (паспорту маршрута, информационно-рекламному проспекту, туристской путевке и пр.), а также полно и достоверно подтвердить соответствие услуг требованиям безопасности, установленным в норма­тивных документах;

        работы по обязательной сертификации проводить в соответствии с Перечнем туристских услуг и услуг средств размещения (Перечень приложен к данному письму, в нем приведены характеристики указанных услуг и нормативные документы, на соответствие требованиям которых проводится сертификация);

        при сертификации туристских услуг и услуг средств размещения применяются схемы 2, 4, 5 Правил сертификации работ и услуг в Российской Федерации;

        оплата работ по обязательной сертификации услуг производится заявителем в порядке, установленном Правилами по сертификации «Оплата работ по сертификации продукции и услуг», утвержденными постановлением Госстандарта России от 23 августа 1999 г.

В письме также указывается, что на основании Правил сертификации работ и услуг в Российской Федерации и перечисленных выше рекомендаций орган по сертификации услуг разрабатывает Порядок проведения сертификации туристских услуг и услуг средств размещения, который утверждает руководитель органа.

Постановлением Госстандарта России от 14 сентября 2000 г. № 67 Центральным органом Системы сертификации туристских услуг и услуг гостиниц в Системе сертификации ГОСТ Р определен Отдел туристской деятельности и государственного управления туризмом Департамента туризма Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

В сфере туризма действует ряд специальных актов, отнесенных к группе «Туристско-экскурсионное обслуживание», о чем упоминалось выше.

Деятельности туристской организации по оказанию туристских услуг предшествует проектирование, т. е. описание туристских услуг, согласованных с заказчиком и учитывающих возможности исполнителя услуг. Порядок разработки документации при проектировании туристских услуг устанавливает Госстандарт России 50681-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Проектирование туристских услуг». Дата введения - 1 января 1995 г.