1.2. Субъекты и цели налоговой политики

 

     Субъектами  государственной налоговой политики являются различные уровни управления, обладающие налоговым суверенитетом  в пределах полномочий, установленных налоговым законодательством, и имеющие возможность воздействовать на экономические интересы налогоплательщиков.

     Состав  субъектов налоговой политики определяется типом государственного устройства (унитарным, федеративным) и дифференциацией уровней управления. В Российской Федерации такими субъектами являются федеральный, региональный, местный.

     Масштаб влияния их на государственную налоговую  политику в целом определяется уровнем  децентрализации налоговых полномочий, набором методов, используемых в практической реализации налогового федерализма.

     Как правило, субъекты налоговой политики имеют полномочия по установлению особенностей исчисления налоговой базы, налоговых ставок и состава льгот в отношении тех перечней налогов, которые закреплены за каждым субъектом налоговым законодательством. Соотношение значимости налогов, входящих в перечень федеральных, региональных и местных налогов, в первую очередь фискальной значимости их налоговых баз, и определяет масштаб влияния каждого субъекта на государственную налоговую политику в целом. Доминирующее влияние оказывает Федерация, которая, кроме того, имеет полномочия и по установлению самих перечней налогов. Значительно меньшее воздействие оказывают законодательные органы субъектов Федерации, еще меньшее — представительные органы местного самоуправления.

     На  федеральном уровне активными субъектами налоговой политики являются Президент  Российской Федерации, Федеральное  Собрание РФ, Правительство РФ.

     Выбор конкретных форм и методов определяется целями, которые ставит перед собой государство, разрабатывая и реализуя налоговую политику. Среди них в экономической литературе выделяют следующие группы целей: фискальные, экономические, социальные, экологические, международные.

     Фискальные  цели всегда считаются основными. Другие цели, хотя и крайне значимые для государства, имеют второстепенный характер. Это объясняется тем. что фискальная функция является основной в налогообложении, а все остальные — вторичными. Указанные второстепенные цели являются основными в соответствующих политиках государства — социальной, экономической, экологической, внешней, для которых налоговая политика — лишь один из методов их реализации, причем косвенный.

     Объективность дифференциации целей на основную и  второстепенные нередко приводит к  проявлению двойственного характера налоговой политики, когда приоритетная реализация каких-либо целей происходит в ущерб другим Например, приоритетная реализация экономических целей налоговой политики за счет значительного снижения налогового бремени на экономику приводит к ущемлению фискальных целей. Ликвидация прогрессивного налогообложения доходов населения способствует реализации экономических и фискальных целей в ущерб социальным. Увеличение налоговых платежей экологической направленности способствует реализации экологических и фискальных целей, но при этом снижает ценовую конкурентоспособность продукции, т.е. ущемляет экономические и международные цели. Таких примеров противоречивости целей множество. Устранение двойственного характера, т.е. формирование непротиворечивой налоговой политики, — крайне сложная, а подчас практически невыполнимая задача. Это тот долгосрочный ориентир, к которому должно стремиться государство, разрабатывая модель налоговой политики.

     1.3. Модели налоговой политики

 

     В зависимости от целей налоговой  политики, признаваемых на данном этапе социально-экономического развития государства приоритетными, используют ту или иную модель (тип) этой политики, который зависит от экономической и социальной политики, проводимой государством.

     В научных трудах экономистов на сегодняшний день сложились три основные модели налоговой политики в зависимости от величины налогового бремени:

     (1) высокий уровень налогообложения  (политика максимальных налогов):

     (2) низкое налоговое бремя (политика  экономического развития);

     (3) достаточно существенный уровень налогообложения (политика разумных налогов).

     Политика  максимальных налогов. При ее проведении происходит рост налогового бремени  путем введения новых налогов, а  также увеличения ставок и облагаемой базы действующих налогов. В последующем это приводит к снижению объемов производства, применению легальных и нелегальных путей ухода от налогообложения. Как следствие — происходит снижение налоговых поступлений в бюджеты различных уровней и внебюджетные фонды. Такая модель налоговой политики учитывает временные потребности государства в денежных ресурсах, но не будет способствовать экономическому росту страны в течение длительного периода.

     Эта модель налоговой политики используется, как правило, в двух случаях. (1) Она популярна в чрезвычайные периоды (экономических кризисов, военных действий), когда необходимо существенно повысить мобилизацию финансовых ресурсов в государственный бюджет, увеличить объем государственных закупок и инвестиций в определенные секторы экономики военного назначения, уменьшая при этом социальные расходы. Приоритетом в данном случае являются фискальные цели, остальные — второстепенными. Подобная политика проводилась в России в начале 1990-х годов. (2) Эта политика находит применение и в мирное время, а также в отсутствие кризисов, например в развитых странах Скандинавии, когда высокий уровень налоговой нагрузки сопровождается беспрецедентно высокими социальными расходами. В такой политике в качестве приоритетных выступают уже фискальные и социальные цели.

     Политика  экономического развития. Модель характеризуется тем, что учитываются не только фискальные интересы государства, но и интересы налогоплательщиков. В результате реализации этой политики экономика развивается быстрыми темпами, особенно реальный сектор, так как создан благоприятный налоговый и инвестиционный климат. Налоговое бремя на хозяйствующие субъекты снижено, величина прибыли, остающейся в их распоряжении, возрастает, и они имеют возможность расширять производство и увеличивать выплаты работникам. Но в то же время налоговые поступления в бюджет снижаются, поэтому из-за недостаточности финансовых ресурсов может происходить срыв или неполное выполнение государственных социальных программ.

     Существенно ослабляя налоговый прессинг на производителей и сохраняя определенный объем инвестиционных программ, эта модель ориентирована на стимулирование экономической активности бизнеса и используется, как правило, в период экономического оживления, чтобы всемерно способствовать увеличению темпов экономического роста. Подобной модели придерживались Германия и Япония в период послевоенного восстановления экономики. В 1980-х данная политика эффективно использовалась в США администрацией Р. Рейгана (рейганомика). В последнее десятилетие ее успешно реализуют страны, осуществляющие экспансию на мировом рынке, в частности Китай, Индия, Мексика, Бразилия и др. Приоритетными здесь выступают экономические цели.

     Политика  разумных налогов. Она является определенным компромиссом между двумя вышеперечисленными типами и характеризуется достаточно сбалансированным уровнем налоговой нагрузки, позволяющим не подавлять развитие экономики и при этом поддерживать значимый объем социальных расходов.

     При проведении налоговой политики с  достаточно существенным уровнем налогообложения  как юридические, так и физические лица несут высокое налоговое бремя. Однако налоговые платежи поступают в бюджет государства в больших объемах, что позволяет проводить эффективную социальную защиту населения и реализовывать множество государственных программ, направленных на развитие экономического потенциала страны.

     Подобная  политика используется в основном высокоразвитыми  странами (США, Великобритания, Канада и др.), уже достигнувшими пределов традиционного экономического роста. Такие страны вынуждены поддерживать достаточный уровень социального обеспечения. Разумные налоги им необходимы в первую очередь для сохранения конкурентных позиций своих товаров на существующих мировых рынках и достижения приоритетного положения на вновь формирующихся рынках высокотехнологичной продукции.

     Повышение адресности налоговых преференций  и регулирование отраслевой налоговой нагрузки позволяют им осуществлять структурную перестройку экономики в соответствии с перспективными потребностями мирового рынка: дестимулировать дальнейшее развитие устаревших производств и стимулировать развитие новейших. Приоритетность целей данной политики рассредоточена между фискальными, экономическими и социальными целями.

     Следует отметить, что чаще всего охарактеризованные выше модели и (типы) налоговой политики используются не в чистом виде, а в различных их сочетаниях, когда какая-либо из них является доминирующей.

 

2. Методы налоговой политики

 

     В зависимости от состояния экономики, целей, которые на данном этапе развития экономики государство считает приоритетными, используются различные методы осуществления налоговой политики.

     Метод налоговой политики — это прием (способ), используемый для практического  решения целей налоговой политики.

     Государство проводит налоговую политику посредством  следующих методов⁴:

     • управления (регулирования);

     • информирования (пропаганды);

     • воспитания;

     • консультирования;

     • льготирования;

     • контролирования;

     • принуждения.

2.1. Управление налогообложением

 

     Это организующая и распорядительная деятельность финансовых и налоговых органов, которая нацелена на создание эффективной системы налогообложения и основывается на познании и использовании объективных закономерностей ее развития.

     В рамках этого метода можно выделить следующие направления:

     • регулирование соотношения прямого  и косвенного способов налогообложения;

     • регулирование соотношения федеральных, региональных и местных налогов;

     • регулирование отраслевой налоговой  нагрузки, перенос нагрузки с одних  категорий налогоплательщиков на другие:

     • регулирование соотношения пропорциональных и прогрессивных ставок налогов и степени их прогрессии;

     • регулирование масштаба и направленности предоставления налоговых льгот и преференций, вычетов, скидок и изъятий т налоговой базы,

     • регулирование состава налогов, объектов налогообложения, налоговых ставок, способов исчисления итоговой базы, порядка и сроков уплаты налогов.

     Управление  налогообложением осуществляется органами государства, непосредственно ответственными за проведение (осуществление) налоговой  политики: Министерством финансов РФ и Федеральной налоговой службой России.

     Министерство  финансов РФ и его структурные  подразделения на основании ст. 9 Налогового кодекса Российской Федерации являются участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. Однако финансовые органы не относятся к числу органов, осуществляющих налоговый контроль.

     Минфин  России является федеральным органом  исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансово-бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирующим деятельность в этой сфере иных органов. Это обстоятельство и определяет его компетенцию в области налоговых правоотношений, которые заключаются в разработке — совместно с ФНС России и другими федеральными органами исполнительной власти — предложений о налоговой политике, развитии налогового законодательства и совершенствовании налоговой системы в Российской Федерации. Помимо этого, Минфин России координирует в пределах своей компетенции политику федеральных органов исполнительной власти, на которые возложена ответственность за обеспечение своевременного поступления налогов и других обязательных платежей в федеральный бюджет.