Становление и развитие налогообложения в России

     В связи с непоследовательностью  и бессистемностью проведения  экономической политики к концу  20-х годов в СССР сложилась  сложная и громоздкая система  бюджетных взаимоотношений —  действовало 86 видов платежей  в бюджет, что вызывало необходимость совершенствования финансовой системы страны. 
 

     Начиная с 30-х годов роль  и значение налогов в СССР  резко уменьшаются, налоги выполняют  несвойственные им функции. Налоги  используются как орудие политической  борьбы с кулаками и частными сельхозпроизводителями. Постепенно, в связи с изменением и ужесточением внутренней политики СССР, свертывания Н.Э.Па, индустриализацией и коллективизацией, система налогообложения была заменена административными методами изъятия прибыли предприятий и перераспределением финансовых ресурсов через бюджет страны. Фискальная функция налога практически утрачивает свое значение.

     В 1930—1932 гг. в СССР была проведена  кардинальная налоговая реформа  (постановление ЦИК и СНК СССР  от 2 сентября 1930 года), в результате которой была полностью упразднена система акцизов, а все налоговые платежи предприятий (около 60) были унифицированы в двух основных платежах — налоге с оборота и отчислениях от прибыли. Были объединены некоторые налоги с населения и значительное их число отменено. Вся прибыль промышленных и торговых предприятий, за исключением нормативных отчислений на формирование фондов, изымалась в доход государства. Таким образом, доход государства формировался не за счет налогов, а за счет прямых изъятий валового национального продукта, производимых на основе государственной монополии.

   Существование налогов в этой ситуации теряло свой смысл. Существующие налоги с населения  не имели большого значения в бюджете  государства. Однако в связи с  началом Великой Отечественной войны были введен военный налог (отменен в 1946 году). Кроме того, 21 ноября 1941 года Указом Президиума Верховного Совета СССР с целью мобилизации дополнительных средств для оказания помощи многодетным матерям был введен налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан. По словам Н. Хрущева «это правильный, хороший закон, он приносит пользу нашему государству» содействует росту населения страны. Этоn налог не имел аналогов в истории и помимо СССР был установлен также в Монголии. Несмотря на его временный характер, вызванный сугубо демографическими проблемами СССР в послевоенный период этот налог просуществовал вплоть до начала 90-х годов.

   Основным  налоговым платежом того периода  выступал налог с оборота, своего рода акциз на товары народного потребления — хрусталь, мебель, кофе, автомобили, спиртное и т.д. Достаточно сказать, что в 1954 году поступления от налога с оборота составляли 41% в составе всей доходной части бюджета.

   Смена высшего руководства страны и  проведение тех или иных политических компаний непосредственно отражалась на советских налогах. Программа Н. Хрущева по «активному строительству коммунизма» привела к отмене в мае 1960 года налога с заработной платы рабочих и служащих. В третьей Программе КПСС, принятой на XXII съезде КПСС 31 октября 1961 года предполагалась полная отмена налоговых платежей с населения8.

   К началу реформ середины 80-х годов  более чем 90% Государственного бюджета  Советского Союза, как и его отдельных  республик формировалось за счет поступлений от народного хозяйства. Налоги с населения (прямые) занимали незначительный удельный вес, примерно 7–8% всех поступлений бюджета.

   Эпоха перестройки и постепенного переходf на новые условия хозяйствования с середины 80-х годов объективно вызвала возрождение отечественного налогообложения. Уже в конце 80-х годов предпринимается серьезная попытка повысить налоговые ставки на прибыль кооперативов.

    14 июля 1990 года был принят Закон  СССР «О налогах с предприятий,  объединений и организаций» —  первый унифицированный нормативный акт, урегулировавший многий налоговые правоотношения в стране. В некоторой своей части этот Закон действует до сих пор.

   В этот же период налоги становятся инструментом политической борьбы. В результате конфликта между Президентом  СССР М.Горбачевым и Председателем Верховного Совета РСФСР Б.Ельциным на территории России вводится особый «суверенный» режим налогообложения — Верховный Совет РСФСР принимает Закон «О порядке применения Закона СССР «О налогах с предприятий, объединений и организаций», согласно которому для предприятий, находящихся под российской, а не союзной юрисдикцией, устанавливался более благоприятный налоговый режим в виде снижения налоговых ставок и определенных налоговых льгот. Данное положение стимулировало компанию по «переподчинению» предприятий и направление всех налоговых потоков в российский, а не в союзный бюджет.

     Августовские события 1991 года  ускорили процесс распада СССР  и становления России как политически  самостоятельного государства. Молодому  российскому государству срочно было необходимо создать свою систему формирования доходной части бюджета. Именно в этот период была осуществлена широкомасштабная комплексная налоговая реформа, были подготовлены и приняты основополагающие налоговые законы: Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (далее — Закон об основах налоговой системы), Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «О налоге на прибыль предприятий и организаций" (далее — Закон о налоге на прибыль), Закон Российской Федерации от 6 декабря 1991 года «О налоге на добавленную стоимость" (далее — Закон о налоге на добавленную стоимость), Закон Российской Федерации от 7 декабря 1991 года «О подоходном налоге с физических лиц" (далее — Закон о подоходном налоге).

     В декабре 1991 года налоговая  система России в основном  была сформирована.

   Реформирование  налоговой системы и налогового законодательства в России началось с принятия Закона РФ от 27.12.1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы  в Российской Федерации» и других нормативных актов, регулирующих порядок взимания конкретных налогов. Для этих законодательных актов характерна практическая невозможность их прямого непосредственного применения. Их реализация требовала принятия налоговым ведомством подзаконных актов – инструкций, разъясняющих порядок начисления и уплаты налогов. Число инструктивных документов, регулирующих взаимоотношения между налогоплательщиком и налоговым органом, доходило до тысячи. Нормы о налогообложении содержались в многочисленных актах, принятых в самые разные годы и отличающихся по своей юридической силе и отраслевой принадлежности. Дальнейшее развитие российского налогового законодательства происходило по пути всевозрастающего объема нормативных правовых актов.

   Другой особенностью отечественного налогового законодательства середины 90-х годов прошлого века можно назвать его «сверхдинамизм» и постоянную изменчивость. Так, в каждый налоговый закон изменения и дополнения вносились в среднем по 2 раза в год, а в инструкцию по конкретному налогу – 4-5 раз в год.

   Поспешная кодификация как наиболее предпочтительная форма совершенствования законодательства, обеспечивающая комплексное решение  проблем налогообложения, стала  неизбежной и привела к созданию четкой и стройной системы взаимосвязанных нормативно-правовых актов различного уровня, содержащих нормы, регулирующие отношения в сфере налогообложения. Эти нормативные акты и представляют собой современную систему российского законодательства.

   Первые  серьезные усилия по изменению налоговой системы были предприняты в 1996 г. и в связи с обсуждением в Государственной Думе Налогового кодекса. Однако он во многом консервировал существовавшие в то время недостатки налоговой системы и в силу этого был отвергнут. Для первого этапа реформы налоговой системы характерным являлось также расхождение между декларируемым намерением снизить налоговое бремя и упростить налоговую систему и реальными шагами в противоположном направлении.

   Вторая  попытка была предпринята в 1998 г. и связана с обсуждением антикризисной программы правительства, которая декларировала уменьшение налогового бремени предприятий и перенос его на население. Некоторые предложения программы были реализованы: введен налог с продаж, отменена большая часть льгот по НДС, принят единый налог на вмененный доход. Однако ситуация не улучшилась, сохранились высокие налоговые ставки и многочисленные налоговые льготы. Кроме того, для периода 1991-1999 гг. (первый этап реформирования налоговой системы) была характерна существенная концентрация полномочий по использованию налоговых инструментов регулирования экономики на региональном уровне. Региональные власти имели право предоставлять льготы не только по региональным, но и по некоторым федеральным регулирующим налогам в пределах сумм, зачисляемых в их бюджеты.

   Налоговое регулирование осуществлялось с  помощью дифференцированных налоговых  ставок и льгот, инвестиционного  налогового кредита в целях сглаживания  негативного влияния реформ на отрасли  региональной экономики и социальной сферы, стимулирования развития приоритетных отраслей экономики, сокращения дифференциации между муниципальными образованиями. Наиболее активно регионы использовали налог на прибыль и на имущество предприятий.

   Налог на прибыль является федеральным  регулирующим налогом. На первом этапе региональные власти могли изменить ставку налога на прибыль, зачисляемого в региональный бюджет, в диапазоне от 0 до 19%. Налог на имущество предприятий - региональный налог; федеральным законодательством для него установлена предельная ставка 2%. Широкое использование налоговых льгот приводило к существенному снижению поступлений в бюджеты на всех уровнях. Потери консолидированного бюджета в 2000 году в связи с предоставлением льгот составили более 200 млрд. руб.

   В целом эффективность использования налоговых инструментов как на федеральном, так и на региональном уровнях оказалась невысокой всего из-за недостаточной научной проработки вопросов формирования и реализации налоговой политики, отсутствия научно обоснованной стратегии развития экономики России в целом и ее регионов, распыления налоговых льгот между многочисленными их получателями.

   Второй  этап реформирования налоговой системы  в России начался с 1 января 1999 г. с введения в действие Первой части  налогового кодекса РФ. На сегодняшнее время в часть I НК РФ включены разделы, представленные в таблице 1:

   Таблица 1. Разделы Налогового кодекса, отражающие структуру налоговой системы  РФ

   Позже, с 1 января 2001 г., начали действовать основные направления налоговой системы – часть II НК РФ. В нее были включены разделы о федеральных налогах, региональных и местных налогах и о специальных налоговых режимах.

   Структура российской налоговой системы по своим основным параметрам соответствует налоговым системам развитых стран, в которых основным источником налоговых доходов прямо и косвенно является заработная плата. В условиях крайне низких доходов большей части населения такая конструкция налоговой системы не способна обеспечить финансирование бюджетной сферы даже по минимальным стандартам.

   Решение бюджетных проблем правительство  ищет в сокращении бюджетных расходов, прежде всего за счет статей, так  или иначе связанных с удовлетворением  базовых потребностей человека в образовании, здравоохранении, жилищных услугах. Низкие доходы препятствуют замещению бюджетных расходов частными, что приводит к дальнейшей деградации социальной сферы.

   Поэтому переход к единой ставке налога на доходы физических лиц, равной 13%, является недостаточно обоснованным. Это направление налоговой реформы получило широкую известность и ее декларируемая цель состоит в создании условий для легализации «теневого» бизнеса. По мнению ряда авторов, следует согласиться с тем, что в предшествующий период верхняя ставка подоходного налога (30%) была достаточно высока, что практически при полном отсутствии контроля со стороны государства за доходами и расходами граждан способствовало формированию широкого «теневого» сектора.

   Однако  это только один из фактов, стимулирующих его возникновение, и не самый значимый. Исследования показывают, что «теневой» сектор широко представлен во всех отраслях экономики: в сельском хозяйстве и промышленности, в малом и крупном бизнесе. Основная масса его доходов формируется в топливно-энергетическом комплексе. Парадокс состоит в том, что именно здесь у государства широкие возможности контроля. Большинство экономистов сходятся во мнении, что главной задачей является восстановление государственного контроля над топливно-энергетическим комплексом, с тем, чтобы доходы от природных ресурсов использовались для восстановления экономики и социальной сферы. В этом случае удастся ослабить налоговое бремя на другие отрасли и сектора экономики, что автоматически приведет к снижению в них доли «теневого» сектора.

   Если  оценивать результаты второго этапа  реформирования налоговой системы, можно отметить ряд недостатков: