Налоги СССР в 1990-1191 гг.: создание основ системы рыночной экономики

Развитие  местного самоуправления связано с  проблемами налогообложения: использованием местных налогов для формирования доходов муниципальных образований, определением уровня самостоятельности последних в решении вопросов налогообложения. Полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления в налоговой сфере не соответствуют их роли в решении социально-экономических проблем. В настоящее время большинство региональных и местных налогов и сборов не обеспечивают поступлений в соответствующие бюджеты. Основным источником доходов для многих региональных и местных бюджетов остаются средства, поступающие от федеральных налогов, а также трансферты, субсидии и дотации.

Полномочия  органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по введению региональных местных налогов определяются Конституцией РФ, Законами РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указами Президента и постановлениями Правительства РФ. Дополнительные налоги и сборы в 1995г. взимались в 66 субъектах Российской Федерации, а в 1996г. — в 75. Наибольшее количество дополнительных налогов и сборов (от 7 до 12) вводилось в республиках Саха, Бурятия, Белгородской, Курской, Ленинградской и Нижегородской областях. По четыре-пять видов дополнительных налогов и сборов было введено в республиках Башкортостан, Тыва, Красноярском и Хабаровском краях, Владимирской, Вологодской, Калининградской, Тверской, Липецкой, Московской, Оренбургской, Псковской, Челябинской и Ярославской областях.

Значительная  часть дополнительных региональных и местных налогов и сборов вводилась органами государственной власти и местного самоуправления с нарушением действующего налогового законодательства Российской Федерации. Эти нарушения были обусловлены изданием Указа Президента РФ от 22 декабря 1993г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с субъектами Российской Федерации в 1994г.», позволившего регионам взимать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные статьями 20 и 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (ст. 18 указанного Закона запрещает органам государственной власти всех уровней вводить налоги и обязательные платежи, не предусмотренные законодательством РФ, а также повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей). Норма Указа Президента РФ сохраняла свое действие до законодательного урегулирования вопроса на федеральном уровне, т.е. до Указа Президента РФ от 18 августа 1996г. № 1214 «О признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993г. № 2268». Пункт 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993г. № 2268 был признан утратившим силу с 1 января 1997г.

Введение  дополнительных налогов и сборов обосновывалось на уровне регионов и  органов местного самоуправления необходимостью решения социальных вопросов, укрепления местных бюджетов, защиты окружающей среды и т.д. По данным Отдела анализа, опыта и тенденций развития регионального и местного налогообложения ГНС РФ (вероятно, не исчерпывающим) в указанный период на территории России было введено и действовало дополнительно около сотни видов налогов и сборов.

С выходом  Указа Президента РФ от 18 июня 1996 г. № 1214 органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления было предложено отменить свои решения о введении дополнительных налогов и сборов, противоречащих Закону РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Во исполнение этого Указа ГНС РФ поручила налоговым органам совместно с органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принять в соответствии с возложенными на них функциями меры по отмене дополнительных налогов и сборов и приведению принятых решений и нормативных актов в соответствие с действующим налоговым законодательством. Однако в отдельных регионах органы власти, ссылаясь на права, предоставленные им Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а, также принимая во внимание рекомендательный характер ч. 2, п. 2 Указа Президента РФ от 18 августа 1996г. № 1214, сочли возможным не отменять незаконные налоги и сборы, введенные на своих территориях. ГНС РФ зафиксировала отказ от отмены незаконных налогов и сборов в Оренбургской, Волгоградской, Новосибирской областях, республиках Адыгея, Мордовия и Саха. Власти ряда регионов (Хабаровского края, Волгоградской, Нижегородской, Новгородской, Белгородской областей, г. Москвы), учитывая положительное влияние на укрепление доходной части региональных и местных бюджетов, целевую социальную направленность некоторых введенных налогов, обратились к Президенту и Правительству РФ с просьбой о сохранении предоставленного им права по введению дополнительных налогов и сборов с учетом сложившихся в регионе условий.

В Москве такими налогами были гостиничный сбор и сбор на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Москву на жительство. Последний сбор должны были уплачивать граждане, пожелавшие проживать на жилой площади, принадлежащей им на правах собственности. Учитывая значимость проблем развития инфраструктуры для столичного города, Правительство Москвы обратилось к Президенту РФ о сохранении этих сборов до принятия Налогового кодекса РФ. В ряде других обращений ставился вопрос о внесении в Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» изменений в перечень региональных и местных налогов и сборов.

Работу  налоговых органов и других контролирующих инстанций по наведению порядка  в сфере налоговых взаимоотношений  осложнило появление «внутренних оффшорных зон» на территории Российской Федерации. Среди таких зон особо выделялись Ингушетия, Калмыкия и Северная Осетия, Чечня, Дагестан, Тыва, Башкортостан. Наличие территорий с откровенно слабым налоговым контролем наряду с недостаточным взаимодействием территориальных налоговых и других контрольных органов между собой создали питательную среду для распространения грубых форм налоговых нарушений и преступлений. Новой формой внутренних офшоров стали в середине 1990-х гг. закрытые  административно-территориальные образования (ЗАТО).

Решая проблему ЗАТО (ограничивая возможности по предоставлению налоговых льгот), государство создало новую «черную дыру» в налоговом законодательстве — соглашения о разделе продукции. Экс-министр финансов В.Г. Пансков указывает: «К существенным потерям федерального бюджета может привести все более расширяющаяся практика реализации несбалансированных соглашений о разделе продукции, заключенных в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции». Проверкой по этой теме, осуществленной на предприятиях и в организациях Сахалинской области, был выявлен ряд нарушений действующего законодательства и нерешенных вопросов, которые при реализации таких соглашений приведут к ущербу для российской стороны. В частности, ставка налога на прибыль по проекту «Сахалин-2» зарегистрирована на момент подписания соглашения на уровне 32% при действующей ставке в размере 35%. При таком занижении ставки налога российской стороной может быть недополучено около 140 млн. долл. США за весь период реализации проекта. В соглашениях по проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2» установлено начисление процента по годовой ставке ЛИБОР плюс 4% на невозмещенную часть суммы налога на добавленную стоимость, возникшую на территории РФ, если полная сумма возврата по этому налогу не выплачена в течение пяти рабочих дней после подачи ежемесячных налоговых деклараций. Поскольку возмещение НДС не осуществляется из-за длительной задержки внесения изменений в соответствующие нормативные документы ГНС РФ, инвесторами могут быть предъявлены дополнительно к возмещению из бюджета значительные суммы, которые можно классифицировать как потери российской стороны. По проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2» (с октября 1996г. по декабрь 1997г.) инвесторами представлены налоговые декларации к возмещению налога на добавленную стоимость на сумму 7,6 млн. долл. США, а потери бюджета, рассчитанные только по состоянию на 1 февраля 1998г., можно оценить в сумме 1,1 млн. долл. США, что составляет 14% общей суммы налога на добавленную стоимость, предъявленной по налоговым декларациям.

При проверке Томской области было выявлено, что  крупнейшее предприятие, находящееся  на территории области, — ОАО «Томск-нефть» — длительное время нарушает установленный  порядок зачисления регулирующих налогов, направляя напрямую платежи в областной бюджет, минуя распределительный счет органов федерального казначейства.

Указанное акционерное общество направило, таким  образом, в 1997г. и I квартале 1998г. в областной бюджет 113,3 млн. руб., в том числе 15,7 млн. руб. налога на прибыль, 53 млн. руб. налога на добавленную стоимость, 34,6 млн. руб. платы за недра и 10 млн. руб. отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Большая часть Указанной суммы (94,8 млн. руб.) была зачислена на счет областного бюджета через банк, находящийся в г. Москве.

Территориальное управление федерального казначейства и госналогоинспекция по Томской области неоднократно ставили перед ОАО

«Томскнефть» вопрос о необходимости зачисления в полной сумме регулирующих налогов на распределительный счет и информировали об этом Главное управление федерального казначейства Министерства финансов России, однако по этим обращениям меры акционерным обществом не принимались.

Зачисление  ОАО «Томскнефть» платежей по регулирующим налогам напрямую в областной бюджет, минуя счет по учету доходов, распределяемых органами федерального казначейства, даже при последующем соответствующем регулировании платежей между бюджетами негативно сказывается на доходах федерального бюджета. Суммы, перечисленные подобным образом в областной бюджет, являются, по существу, отсроченными платежами в федеральный бюджет, за что в соответствии со ст. 20 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» должна была взиматься плата в виде процентов за пользование бюджетными средствами в размере одной второй ставки рефинансирования ЦБ РФ.

В федеральном  бюджете на 1998г. предусмотрено поступление  в доход бюджета платежей за пользование  водными объектами на сумму 2467,2 млн. руб. Фактически их поступило за полугодие  лишь на 4,4 млн. руб., или 0,2% годового задания».

Вышеуказанные факторы привели к тому, что  налоговые преступления и правонарушения в Российской Федерации в 90-е гг. приобрели массовый характер. В 1997г. федеральные органы налоговой полиции выявили 21 000 нарушений налогового законодательства, ущерб государству от которых оценивался в 6,9 млрд. руб., при этом 7000 налоговых преступлений и правонарушений было совершено в крупном и особо крупном размерах. Сумма доначислений в результате применения финансовых санкций к нарушителям налогового законодательства ежегодно возрастает.

Важнейшей проблемой  до сегодняшнего времени остается взаимодействие налоговых и иных контрольных государственных органов (ФСНП), Государственного таможенного комитета, Госкомстата, Центрального банка, органов валютного и экспортного контроля. Это обусловлено целым рядом объективных и субъективных причин. Значительная часть государственных контрольных органов (ФСНП, МНС РФ, органы валютного и экспортного контроля) являются абсолютно новыми для российского государства. Функции и организация этих ведомств, по сути, только отрабатываются, а задачи, стоящие перед ними, постоянно усложняются. Традиционные государственные контролирующие инстанции, такие, как Центральный банк, Госкомстат, в условиях перехода к рыночным методам хозяйствования не всегда успевают адаптироваться к быстрым и масштабным изменениям. Вместе с тем взаимодействие контролирующих инстанций в Российской Федерации осложняется и такими субъективными факторами, как непрофессионализм отдельных руководителей, необоснованные амбиции, личные взаимоотношения, узковедомственные интересы и т.д.

Помимо  общей тяжести совокупного налогового бремени большое значение имеет  и крайняя неравномерность его  распределения по категориям налогоплательщиков. До финансового кризиса августа — сентября 1998г. до 40% всех налоговых изъятий предназначалось для выплат по государственному долгу, но доходы по ГКО не подлежали налогообложению, хотя вложения в эти ценные бумаги приносили наивысшие доходы в сфере легального бизнеса. Неравномерность тяжести налогового бремени усиливается массовым уклонением от уплаты налогов, системой многочисленных и не всегда законных налоговых льгот.

Сложность и многообразие подзаконных правовых актов по вопросам налогообложения вызывает многочисленные нарекания налогоплательщиков. Осуществлять экономическую деятельность, не нарушая норм, изложенных в тысячах инструкций, разъяснений и писем, касающихся вопросов налогообложения, может лишь предприятие, имеющее штат собственных налоговых экспертов, не уступающий по численности и опыту налоговым и иным контрольным службам.

До настоящего времени остаются нерешенными проблемы ответственности налоговых органов за причинение ущерба налогоплательщику; несовершенство механизмов регистрации и лицензирования вновь создаваемых предприятий.

Налоговая система, введенная в России с  начала 1992 г., сохраняла многие недостатки прежнего, советского налогового законодательства. Для нее были характерны нестабильность действия налоговых норм, приоритет ведомственных инструкций над законами, неоднозначность и расплывчатость отдельных принципиальных положений законов и инструкций, ретроспективное введение отдельных  налоговых норм, огромное количество дополнений, уточнений и пояснений к новым и старым официальным налоговым документам, отсутствие налоговых судов, низкая квалификация персонала налоговых органов. Сложность, запутанность и изменчивость налогового законодательства усугублялись нововведениями в области бухгалтерского учета.