Законодательные органы РФ

Право законодательной  инициативы в законодательном органе субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного  органа), представительным органам  местного самоуправления.

Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной  инициативы может быть предоставлено  иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим  на территории данного субъекта РФ.

В случае отклонения высшим должностным лицом закона указанный закон может быть одобрен  в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом и подлежит обнародованию в срок, установленный  конституцией (уставом) и законом  субъекта РФ.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта могут быть прекращены досрочно.

Закон предусматривает (ст. 9) порядок досрочного прекращения  полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Полномочия могут  быть прекращены досрочно в случае:

1) принятия указанным  органом решения о самороспуске;

2) роспуска указанного  органа высшим должностным лицом  (руководителем высшего исполнительного  органа) субъекта РФ на основании  принятия законодательным органом  нормативного правового акта, противоречащего  актам высшей юридической силы, принятым по предметам вне  его компетенции, если такие  противоречия установлены соответствующим  судом, а законодательный орган  не устранил их в течение  6 месяцев со дня вступления  в силу судебного решения. В случае роспуска законодательного органа назначаются внеочередные выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Указанные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа.

Полномочия могут  быть прекращены досрочно также в  случае вступления в силу решения  соответствующего суда о неправомочности  данного состава депутатов законодательного органа субъекта РФ, в том числе  в связи со сложением депутатами своих полномочий.

Законодательный орган принимает конституцию (устав) и поправки к ней, законы субъекта РФ, осуществляет законодательное регулирование  по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  РФ в пределах полномочий субъекта РФ. По представлению Президента РФ он принимает решение о наделении  гражданина РФ полномочиями высшего  должностного лица субъекта РФ. При  отклонении кандидатур Президент проводит консультации с законодательным  органом власти, но при третьем  отклонении он вправе распустить данный орган. В этом случае не позднее чем  через 120 дней назначаются внеочередные выборы.

Законом субъекта РФ утверждается бюджет и бюджеты  внебюджетных фондов и отчеты об их исполнении, представленные высшим должностным  лицом или руководителем высшего  исполнительного органа государственной  власти, устанавливаются порядок  проведения выборов в органы местного самоуправления, налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ, утверждается структура исполнительных органов и др.

Если законодательный  орган в течение шести месяцев  со дня вступления в силу решения  суда, либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда и после истечения данного срока судом установлено, что в результате были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ.

Если же в  течение трех месяцев после этого  законодательный орган не принял в пределах своих полномочий меры по исполнению решений суда, Президент  РФ вправе распустить этот орган власти. Полномочия прекращаются со дня вступления в силу решения Президента. Срок, в течение которого Президент  вправе вынести предупреждение законодательному органу или принять решение о  роспуске указанного органа, не может  превышать одного года со дня вступления в силу решения суда.

Депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. Депутатом  может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным  законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным  правом.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 января 2002 г. признал неконституционным  положение Конституции Татарстана, согласно которому пассивным избирательным  правом на выборах в Госсовет Республики по административно-территориальным избирательным округам обладают лишь постоянно проживающие или работающие на территории округа лица.

Решение Суда носит  общеобязательный характер для всех аналогичных норм в других субъектах  РФ.

Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании.

В течение срока  своих полномочий депутат не может  быть депутатом Государственной  Думы или членом Совета Федерации  Федерального Собрания, судьей, занимать иные государственные должности  Российской Федерации, государственные  должности федеральной государственной  службы, иные государственные должности  субъекта РФ или государственные  должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные  должности и муниципальные должности  муниципальной службы. В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Гарантии депутатской  деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами.

Депутат не может  быть привлечен к уголовной или  административной ответственности  за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока  его полномочий. Данное положение  не распространяется на случаи, когда  депутатом были допущены публичные  оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена  федеральным законом.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 2002 г. подтвердил свою прежнюю правовую позицию, согласно которой законодатель субъекта РФ, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса  депутата, не может предусматривать  освобождение его от уголовной и  административной ответственности, установленной  федеральным законом, поскольку  это было бы вторжением в сферу  ведения и полномочий Российской Федерации.⁴

В то же время  Суд указал на необходимость специальных  гарантий беспрепятственного осуществления  парламентариями своих полномочий, к числу которых относится  публично-правовой институт парламентской  неприкосновенности, призванной оградить депутата от неправомерного вмешательства  в его деятельность, от попыток  оказать на него давление путем привлечения  или угрозы привлечения к уголовной  или административной ответственности. Конституционный Суд указал на общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет  ответственности за действия по осуществлению  мандата, в том числе по истечении  сроков полномочий. Депутат не может  быть привлечен к уголовной или  административной ответственности  за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока  его полномочий. Но запрет на привлечение  депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно- и административно-процессуального характера без согласия законодательного органа субъекта РФ не соответствует Конституции РФ.⁵

1.3 Взаимодействие законодательной  власти субъектов Российской  Федерации с другими региональными  органами власти

Большинство субъектов  Российской Федерации в той или  иной мере воспроизводят у себя федеральную  модель взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. В первую очередь это касается взаимодействия представительного  органа государственной власти (парламента) субъекта Российской Федерации с  высшим должностным лицом (главой) субъекта Российской Федерации.

Взаимодействие  парламента и главы субъекта Российской Федерации.

Взаимодействию  парламента и главы субъекта в  ряде субъектов Федерации посвящена  специальная глава 4 ФЗ «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее  ФЗ № 184).

Среди основных направлений взаимодействия парламента и главы субъекта РФ можно выделить: послания главы субъекта парламенту, совместную законотворческую деятельность, согласительные процедуры, деятельность представителей главы субъекта РФ в  парламенте, а также прочие контакты (например, совместное исполнение представительских  функций). Указанные формы взаимодействия урегулированы как правило конституциями (уставами) субъектов РФ, регламентами их представительных органов, а также законами и подзаконными актами субъектов РФ, регулирующими вопросы деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Как и на федеральном  уровне, традиционными в российских регионах стали послания главы субъекта РФ парламенту, содержащие оценку положения  дел и задачи органов власти субъекта Федерации на будущее. В соответствии с законодательством субъекта РФ это может быть:

• ежегодное послание (республики Тыва и Карачаево-Черкессия, Санкт-Петербург, Орловская область, Таймырский Долгано-Ненецкий автономный округ);
• ежегодное (а кое-где и полугодичное) представление главой субъекта РФ проектов прогнозов и программ социально-экономического развития региона вкупе с информацией об их выполнении (Магаданская (срок – до 1 февраля), Сахалинская, Брянская, Вологодская и Читинская области, Ненецкий автономный округ);
• ежегодный доклад (республики Алтай и Калмыкия, Сахалинская область (здесь ежегодный доклад имеет фиксированный срок представления – до 1 февраля) Ненецкий автономный округ);
• ежегодное представление главой субъекта РФ информации о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики (республики Тыва и Карачаево-Черкессия);
• полугодичное сообщение о положении в регионе и основных направлениях деятельности (Хабаровский край);
• ежегодное представление главой субъекта РФ информации по вопросам исполнения законов субъекта РФ (Вологодская область).⁶

Традиционными стали и бюджетные послания главы  субъекта Федерации, которые включают в себя не только представление главой субъекта парламенту проекта бюджета  субъекта и отчета о его исполнении, а в некоторых субъектах Федерации  также и представление проектов бюджетов внебюджетных фондов и отчетов  об их исполнении.

Во всех субъектах  РФ их главы являются субъектами права  законодательной инициативы, что, кстати, предусмотрено Федеральным законом (ч.1 ст.6 ФЗ № 184). Глава субъекта РФ вносит в парламент законопроекты, которые  в обязательном порядке должны быть рассмотрены последним. В ряде субъектов  Федерации законопроекты, внесенные  главой субъекта, рассматриваются парламентом  в первоочередном порядке (Республика Карачаево-Черкессия, Таймырский Долгано-Ненецкий, Корякский и Усть-Ордынской Бурятский автономные округа). Закон также допускает такой порядок по предложению главы субъекта РФ (ч.2 ст.6 Закона).

Наделение главы  субъекта Федерации правом законодательной  инициативы подразумевает также  предоставление ему права вносить  предложения о поправках к  конституции (уставу) субъекта, а главы  ряда субъектов РФ (Республики Алтай, например) могут предложить парламенту назначить референдум по этому вопросу.

Внесение на рассмотрение парламента законопроектов по ряду вопросов может потребовать  заключения со стороны главы субъекта Федерации. В основном это касается законопроектов о налогах, финансовых обязательствах и законопроектов, предусматривающих  расходы из бюджета субъекта РФ.

На заключительной стадии законодательного процесса законопроект направляется главе субъекта РФ для  подписания и обнародования. Во всех субъектах Федерации существует институт вето главы субъекта. В  некоторых субъектах существует норма о том, что глава субъекта может отклонить законопроект, принятый парламентом, только с представлением мотивированного заключения о причинах возвращения (Таймырский Долгано-Ненецкий автономный округ, Московская область).

Таким образом, глава субъекта РФ в той или  иной форме взаимодействует с  парламентом в течение всего  законодательного процесса. Это взаимодействие не всегда протекает “мирно”. Поэтому  зачастую необходимы специальные согласительные процедуры с участием заинтересованных сторон для урегулирования спорной ситуации.

В соответствии с общепринятыми представлениями  о месте и роли главы субъекта Федерации в политическом процессе, одной из его функций является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех ветвей власти. Он может использовать согласительные процедуры, направленные на достижение компромисса в решении спорных  вопросов. В этой своей ипостаси глава субъекта РФ должен выступать (и как правило выступает) не столько в качестве одной из сторон спора, сколько в качестве арбитра, стоящего над любой ветвью власти. Согласительные процедуры, в свою очередь, могут быть весьма разнообразными, что обусловлено особенностями устройства государственной власти в субъекте РФ. Это могут быть: