Унитаризм и федерализм в государственном устройстве

Без преувеличения можно сказать, что классиком российского федерализма является А.С. Ященко. Кажется, нет такого аспекта темы федерализма, которого бы он не коснулся. Ященко доказывает, что федерализм древен, как и государство, что будущее – за федерализмом. А писал он это в 1909 г., то есть почти 100 лет назад. Однако существовавшему в то время политическому режиму были чужды идеи федерализма. Напротив, все делалось для того, чтобы упрочить централистские тенденции вопреки времени и его чаяниям. Даже большевики во главе с В.И. Лениным, боровшиеся за власть, проповедовали унитарную, правда, демократически централизованную республику. Только жестокая реальность (к 1917 г. империя по существу потеряла управляемость и стала распадаться), а не научные разработки вынудили большевиков, и, прежде всего, наиболее прозорливого из них В.И. Ленина, обратиться к федерализму. Россия веками формировалась на «смешанном» принципе: унитаризма и федерализма с преобладанием первого. Федерализм же давал возможности и страну сохранить территориально (если начать его внедрение хотя бы с 1906 г.), и модернизировать форму правления с учетом российской истории без ущерба для династии.

Россию дореволюционную (1917 г.) принято считать унитарным централизованным государством. А поскольку это была в целом могущественная держава, то делается вывод, что и нынешнюю Россию необходимо сделать унитарной централизованной, дабы возродить могущество. История нам показывает, что она не любит подстраиваться под мнения людей, она неумолимо движется по только ей известному пути. Если люди хотят быть ее попутчиками, они должны делать выводы из исторического процесса, необходимо глубже, детальнее, всесторонне его изучить, не подгоняя под раз и навсегда данные категории, определения.

Таким образом, анализ понятий, используемых в данной статье, и конкретного исторического процесса, позволяют сделать вывод, что считать Россию с позиций прошлого «чисто» унитарной – не научно, с позиций будущего – ошибочно. Лучше как следует изучить все возможности федерализма, а их у него много, и использовать их в государственном строительстве либо поочередно, либо в совокупности.

2 Понятие федерализма и унитаризма

2.1 Федерализм

Слова «федерализм», «федерация», «конфедерация», «федеративный», «конфедеративный» имеют общий корень и происходят от латинского «feodus», что соотносится с понятием соглашения, контракта, договора, союза.[5]) Следовательно, исходный смысл федерации или конфедерации заключатся в том, что они создаются и функционируют на основе соглашения между субъектами, вступающими в определенный союз. Однако в последующем, как это часто бывает, содержание указанного термина существенно изменилось и под влиянием политической практики приобрело ряд новых значений. Федерациями, например, стали называться и государства с формами устройства, ставшими результатом не добровольного волеизъявления и согласия, а навязанной сверху модели.

В настоящее время в политологической и правовой литературе существует множество представлений о том, что такое федерация и федерализм. Например, отмечается, что «не существует никакой всеохватывающей теории федерализма, хотя имеется множества определений «федерализма»… Теория федерализма еще развивается». «Несмотря на постоянное использование, термин «федерация» является все еще не ясным. Нет общепринятого определения».

В узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами Федерации: в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации[6]) .

Классический федерализм означает форму политической организации нескольких территориальных или национальных сообществ, бывших независимыми, но решивших объединиться в единое политическое образование[7]). Необходимо отметить, что понятия «федерация» и «федерализм» не всегда совпадают.

Федерализм – это форма государственного устройства, при которой субъекты федерации обладают большой степенью автономности, но при этом не имеют право, в одностороннем порядке отсоединится от государства. Или определение Джефферсона Федерализм – это территориальная форма демократии.  Для более наглядного понимания термина федерализма предлагаю следующий график.  

По графику видно, что страна может быть демократией, но при этом не являться федерацией при этом крайней формой федерализма является конфедерация здесь субъект в праве выйти из конфедерации без согласия других членов.

В последнее время много говорится о будущем демократии в России, но для более эффективной организации государства необходим так же федерализм.

Существует пять исходных принципов федерализма, на которых базируются существующие ныне федеративные государства: 1) запрет на сецессию, то есть на отделение субъекта от Федерации, что гарантирует государству территориальную целостность: 2) запрет не одностороннее изменение статуса субъекта Федерации, так как иначе это задевает интересы других субъектов: 3) свободное передвижение людей, товаров и т.п. по всей Федерации, то есть внутренние границы не должны превращаться в государственные: 4) верховенство федерального законодательства: 5) единство основ государственного строя.

Плюсы федерализма.

Экономические.

1.Администрация субъекта федерации, которая самостоятельно занимается регулированием и сбором налогов с ресурсов (перечисляя часть этих доходов в федеральный бюджет) способно в более полном объеме осуществлять эти функции примером является то, что когда федерация начала оставлять часть доходов с аукционов доходы по этой статьи в бюджете резко повысились.

2.Если независимая от федерального центра администрация региона будет обладать постоянными поступлениями с различных видов налогов, в том числе и налог с прибыли, НДС то регионы будут заинтересованы развивать не только добывающий сектор экономики, но и другие.

3.К тому же они зная, что федерация не будет перечислять различные субсидии, будут заинтересованы в составлении более реальных бюджетов(при том что значительная часть налогов будет оставаться в регионах рекомендательный КЭФ ≈ 70%). Сбалансированность бюджетов, безусловно, окажет положительное влияние на экономику.

4.Децентрализация управления позволит регионам осуществлять инвестиционное проекты. Строительство инфрастуктуры местного значения обеспечит значительное повышение экономического роста.

5.И наконец экономическая федерализация позволит региону расплатится по текущим долгам которые сопоставимы с местными бюджетами.   

6.Также децентрализация государства позволит регионам решать самостоятельно различные проблемы различными путями, что позволит регионам использовать опыт других субъектов федерации.

Политические преимущества.

1. Федерализм это тот путь, который позволит региону сохранить определенную самостоятельность и при этом оставаться в составе страны этот путь, несомненно, способствует укреплению страны. Поэтому автор считает, что ситуация в Чечне была итогом проводимой экономической политики когда основная масса денег (и других налоговых сборов)  с добычи нефти уходила в Москву поэтому многие чеченские лидеры поддержали ваххабитов, что привело к гражданской войне.

2. К тому же федерализм способствует более широкому отбору элиты среди населения, повышает конкуренцию между различными партиями, а значит, способствует развитию в стране либеральной демократии.

3.Россия является самой большой страной в мире и поэтому невозможно решать проблему регионов исключительно в центре, так как политические вопросы по поводу нелегальной миграции из Китая совершенно не интересны Москве и поэтому долгое время решение по данному вопросу не рассматривается центром. При определенной части делегирования полномочий регионам можно было заняться решением других проблем.

И если регионы будут обладать реальной властью, не будет надобности создавать различные общественные палаты, и депутаты на местах не зря будут получать свой деньги.

На данный момент в России сложилась не однозначная ситуация в конституции прописано, что – «Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Принятый закон о назначении губернаторов противоречит данному пункту конституции, а также главе конституции о местном самоуправлении «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Местное самоуправление является марионетками центральной власти, и различные попытки как-то повлиять на положение дел в регионе наталкиваются на законодательные препятствия центра. Интересная ситуация сложилась с верхней палатой парламента: Советом федерации так, как президент практически назначает губернатора, тот в свою очередь направляет депутата в Совет Федерации, получается, что президент посредством губернаторов будет контролировать половину состава Совета федерации.

2.1 Унитаризм

Большинство государств современного мира являются унитар­ными. Унитарным считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре других государств. Оно делится, как правило, лишь на административно-территориальные единицы (районы, города, сельские поселения и т.д.), из кото­рых складывается его администра­тивно-территориальное устрой­ство. Административно-территориальные единицы не наделены соб­ственным правовым статусом. Им обладают лишь управляющие или органы государственной власти либо органы местного самоуправ­ления.

Поскольку унитарное государство не имеет в своем составе дру­гих государств, для него характерны одна конституция, один высший орган законодательной власти, один высший орган испол­нительной вла­сти, единая система высших судебных органов, единое гражданство. Унитарное государство может существовать самостоятельно, как от­дельное суверенное государство либо входить в состав другого госу­дарства на федеративных началах[8]) [13; 109].

Отличительной чертой унитарного государства является также то, что центральное правительство в большинстве случаев может изменить свое отношение с периферией, проводя политику централизации или децентрализации, наделять места правами са­моуправления или автономии.

Согласно трактовке этих понятий современной западной по­литиче­ской наукой, централизация предполагает назначение цен­тральными ор­ганами власти тех органов, которые управляют со­ставными частями го­сударства, а децентрализация – формирова­ние органов, управляющих составными частями государства, неза­висимо от центральных органов.

Известный русский государствовед С.А. Котляревский разли­чал три вида децентрализации:

административную децентрализацию как передачу особых полно­мочий агенту центральной власти на месте;

децентрализацию в форме самоуправления, при которой часть государственной власти переносится на местные органы;

автономию, как более широкое местное самоуправление, когда функ­ции государственной власти переносятся на местные ор­ганы[9]).

Отличие местного самоуправления от автономии более четко сформулировано Н.И. Лазаревским, считавшим, что самоуправле­ние захватывает лишь административные функции, в то время как автономия предполагает распространение на часть функций зако­нодательных. Правда, А.С. Ященко считал, что понятие децентрализация шире поня­тия автономии и самоуправления, т.к. под децентрализацией разуме­ется как установление местной ав­тономии и самоуправления, как и во­обще увеличение власти местных органов и независимости их от прави­тельственных дейст­вий[10]).

Что касается конкретных форм автономии и местного само­управле­ния, то они весьма разнообразны в зависимости от исто­рической эпохи и культурно-национальных особенностей.

Можно выделить следующие основные черты местного само­управле­ния:

1)  наличие собственной установленной законом компетенции мест­ных ор­ганов власти;

2)  наличие собственной материальной базы, то есть муниципальной собственности и муниципального бюджета;

3)  наличие представительного выборного органа, имеющего собст­венный исполнительный аппарат;

4)  отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности нижестоящих исполнительных органов, вышестоящим.

Местное самоуправление может проявляться как в форме представительной, так и непосредственной демократии. Оно мо­жет существовать на разных уровнях политико-территориального устройства: от ни­зового до регионального. Кроме того, в от­дельных государствах, на­ряду с органами местного самоуправле­ния, существуют должностные лица, назначаемые центральной вла­стью (так называемые континенталь­ная или французская модель местного самоуправления), а в других система территориальных органов власти действует в пределах предос­тавленных ей полно­мочий и прямое соподчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует (англосаксонская модель).

В целом эффективное местное самоуправление позволяет осу­щест­вить:

1)  решение местных проблем силами местного сообщества;

2)  максимальное сближение органов власти и общества, власти и граж­дан, обеспечивая их права на участие в управлении обще­ственными делами.

Во многих унитарных государствах используется территори­альная автономия. Как уже сказано, она отличается от местного самоуправле­ния тем, что ее полномочия захватывают и часть за­конодательной сферы. Но объем этих полномочий может сущест­венно различаться: от права издавать постановления лишь в ад­министративной области (Япония) до законодательства по широ­кому кругу вопросов вплоть до системы органов местного (регионального) самоуправления (Италия).

В одних случаях, автономия предоставляется всем областям страны (Италия), в других – лишь некоторым частям государства, имеющим либо особое географическое положение, либо отличный от ос­тального государства национальный состав населения. В этом случае выделяются национально-территориальные (Грузия) и ре­гиональные ав­тономные образования. В Испании существуют как национальные, так и региональные автономии.

При практическом рассмотрении организации государственной вла­сти нельзя забывать замечание Г. Кельзена о том, что госу­дарства никогда не бывают полностью централизованными или пол­ностью децен­трализованными, соответствуя этим характеристикам лишь частично, но приближаясь при этом то к одному, то к дру­гому идеальному типу. По мнению Д.В. Доленко, «государство должно быть централи­зованным в том смысле, чтобы центр располагал эффективными рычагами осуществления своей компетенции в решении задач общегосударствен­ного характера, в обеспечении его единства и целостности, но оно должно быть достаточно децентрализованным в том смысле, чтобы обес­печить территориальным общностям максимальные возможности в само­стоятельном решении местных проблем».