Теория разделения властей

1.3 Основные этапы реализации разделения властей в России

С установлением советской власти, надежды сторонников теории разделения властей на ее воплощение в России оказались похороненными на многие десятилетия. И в период «диктатуры пролетариата» и после провозглашения «общенародного государства» неизменным оставался постулат о полновластии советов, объединяющих в себе законодательную, исполнительную и контрольную функции. Формальная независимость признавалась только за судом. Такие взгляды господствовали у нас вплоть до

начала 90-х гг.             С принятием летом 1990 г. Декларации о государственном суверенитете концепция разделения властей стала рассматриваться в них в качестве официальной доктрины. Даже на начальном этапе политических реформ демократическое движение разворачивалось под лозунгом «вся власть Советам». Первым реальным шагом к введению в СССР системы разделения властей стало учреждение в марте 1991 г. Поста Президента СССР. Почти одновременно создается пост Президента РСФСР. Однако в условиях слабости   гражданских институтов   и    практически полного отсутствия традиций демократического конституционного правления создать эффективную систему разделения властей так и не удалось.   Сначала (1991.-1993 гг.) власть Советов доминировала над исполнительной властью, опираясь на конституционные нормы о своем «верховенстве». С ликвидацией системы Советов и принятием новой конституции в 1993 г., наоборот,   исполнительная    власть (  особенно    на федеральном уровне) получила явный перевес над законодательной. Тем   не менее, именно в Конституции РФ 1993 г. принцип разделения властей получил окончательное закрепление в качестве одной из основ конституционного строя (ст. 10), согласно которой  «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы  законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».      Говоря о реализации теории разделения властей в современно России,  необходимо     исходить    из       существования трех относительно самостоятельных    периодов становления развития данного процесса. Первый период   хронологически очерчен рамками: апрель 1985 г. — сентябрь 1993 г. Характерным для него является не только формально - юридическое закрепление (в Конституции и других нормативных правовых актах) принципа разделения  властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. Данный период отличался тем, как спра-                                                                                    ведливо отмечалось в литературе, что шло «постоянное и активное изменение существующих государственной и правовой систем, политической системы общества в целом и не в последнюю очередь, хотя и весьма противоречивое  и  своеобразное,    движение    в       сторону         восприятия многих общепризнанных в  мире признаков государственности, функционирующей на основе принципа разделения властей»1.     В самом начале данного периода по инерции продолжало доминировать восприятие  государственной власти в лице Советов как явления единого и неделимого. Традиционно считалось, что в плане применения теории разделения властей к российской действительности «разделению» подлежат не сами ветви государственной власти, а лишь властные функции. Причем нередко вопрос о разделении функций переносился с государственной сферы жизни на партийную и общественную. Огромное внимание в отечественной литературе традиционно уделялось четкому разделению функций государственных и партийных органов, недопустимости дублирования и подмены их друг другом.      В конце 80-х — начале 90-х гг. в отношении к принципу разделения властей наметился резкий поворот. И это заметно проявилось не только в теории, но и на практике. Так, в частности, учреждение в 1991 г. института президентства в России и образование Конституционного Суда свидетельствовало, помимо всего прочего, о реальном выделении и укреплении механизма государственной власти России наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями. Закрепление же в Конституции России в 1992 г. положения о том, что «система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей» (ст. 3 Конституции РСФСР) свидетельствовало об официальном признании этой теории. Таким образом, применительно к государственно-правовой жизни

реформируемой России в данный период принцип разделения властей признавался не только формально, теоретически, но и шаг за шагом стал воплощаться в реальную жизнь практически.      Второй период адаптации теории разделения властей применительно к российской действительности охватывает промежуток времени с сентября 1993 г. (с момента издания Указа от 21.09.1993 № 1400) и до декабря этого же года (включая день проведения референдума по проекту новой Конституции и выборов 12 декабря 1993 г.). Конституционное и административное право этого периода была ликвидация системы Советов. Этим же Указом было «предложено» Конституционному Суду РФ «не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания». Другим Указом Президента этого периода «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 09.10.1993 была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственной власти, а «исполнительно- распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов», были возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации». Наконец, Указом от 07.10.1993 «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» был отменен действовавший порядок выборности глав администраций органами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти. Главы администраций, согласно данному Указу, назначаются и освобождаются Президентом РФ по представлению председателя Совета Министров — Правительства Российской Федераций. Издавая данные Указы, писал в связи с этим И.Г. Шаблинский, «президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые ее важнейшие главы, не имеющими юридической силы. Такие решения не могли не иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988 г. российское общество переживало возрождение интереса к либеральным, классическим представлениям о праве и правовом государстве»²⁸.      С принятием Конституции России 12 декабря 1993 г. В реализации теории разделения властей в нашей стране начался новый, третий период, который продолжается вплоть до настоящего времени. В новой Конституции РФ принцип разделения властей был восстановлен. В ст. 10 подчеркивается, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» и что «органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны. Конституция РФ 1993 г. не только декларировала принцип разделения властей, но и довольно четко закрепила за каждой из них круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию». Согласно Конституции законодательным и представительным органом РФ является Федеральное Собрание — парламент. Он состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95). Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство РФ (ст. 110). Судебная власть осуществляется «посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (ст. 118). В системе государственных органов, осуществляющих судебную власть, в конституционном порядке выделяются следующие: Конституционный Суд РФ выступает как судебный орган конституционного контроля, «самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства»; Верховный Суд РФ является «высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции» (ст. 126 Конституций РФ); Высший Арбитражный Суд РФ выступает как высший судебный орган «по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами» (ст. 127 Конституции РФ).

С установлением советской  власти, надежды сторонников на  воплощение теории разделения властей  в России, оказались похороненными  на многие десятилетия. Вся власть принадлежала советам, объединяющих в себе законодательную, исполнительную и контрольную функции. И только в конце 80-х начале 90-х  гг. в отношении к принципу разделения властей наметился резкий поворот. В результате чего мы имеем сегодняшнюю  Конституцию, принятую 12 декабря 1993 года.

Вывод:

История разделения властей  берет свое начало еще в Древней  Греции. Аристотель указывал на три элемента в государственном строе: законодательно-совещательный орган, магистратуры и судебные органы.  Видный греческий историк и политический деятель Полибий  отметил преимущество такой формы правления, при которой эти составные элементы, противодействуя, сдерживают друг друга.     Теоретическое развитие принцип разделения властей получил в средние века. Английского философа Джона Локка, который, стремясь предотвратить узурпацию власти одним лицом или группой лиц, разрабатывает принципы взаимосвязи и взаимодействия ее отдельных частей. Приоритет остается за законодательной властью в механизме разделения властей. Она верховна в стране, но не абсолютна. Остальные власти занимают по отношению к законодательной власти подчиненное положение, однако они не пассивны по отношению к ней и оказывают на нее активное воздействие.           Взгляды Локка теоретически осмыслил и развил в классическую теорию разделения властей французский философ и просветитель Шарль Луи Монтескье. Он говорил о системе сдержек и противовесов, где баланс законодательной, исполнительной и судебной власти определяется специальными правовыми мерами обеспечивающими не только взаимодействие, но и взаимоограничение ветвей власти в установленных  правом пределах.           В России теория разделения  властей занимала особое внимание М. М. Сперанского, он пытался использовать теорию для «преобразования» самодержавия и стремлении поставить ее в рамки закона. Сперанский утверждал, что для этого необходимо разделить власть. Так же в Конституционном проекте Н. М. Муравьев  предлагал ограничить власть монарха, однако господство абсолютной монархии в России не способствовало теоретическому восприятию русскими ученными идеи разделения властей.         Принцип разделения властей воспринят теорией и практикой всех демократических государств. Как один из принципов организации государственной власти в современной России, он был провозглашен Декларацией "О государственном суверенитете Российской Федерации" 12 июня 1990 г., а затем получил законодательное закрепление в ст. 10 Конституции РФ, которая гласит: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".

2 Принцип разделения властей в идеологии Российского конституционализма.

2.1 Особый статус Президента РФ как ключевой идеологический институт российского конституционализма

В соответствие со ст. 10 Конституции  РФ государственная власть в России осуществляется  на основании разделения на законодательную, исполнительную, судебную. Однако, согласно части 1 ст. 11 Конституции  РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется Президентом  Российской Федерации, Федеральное  Собрание, Правительство Российской Федерации и суды. Б. Н. Ельцин и  его сторонники добились включения в Конституцию РФ 1993 г. ст. 80 положения о том, что президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В результате был предусмотрен особый институт президентской власти, стоящий над всеми другими отраслями государственной власти.          В самом деле, о какой независимости и равноправном отношении властей друг к другу можно говорить, если, например, исполнительная власть находится в полной зависимости от Президента, а президентская власть находится фактически вне системы разделения властей²⁹. То есть с позиции российского конституционализма, проявляется еще одна ветвь власти - президентская. И фактически эта власть как раз и образует то властное пространство, которое придает трем основным ветвям власти цельность и определяется основными параметрами их деятельности, в частности, посредством обращения с ежегодными посланиями формируются основные направления внутренней и внешней политики государства, что, по сути, является программным идеологическим документом, вытекающим из Конституции РФ  (ст. 84 Конституции РФ). Как справедливо замечает В. С. Шевцов, если президентская власть, находясь вне системы разделения теории разделения властей, образует собственную систему управления властно-правовыми отношениями, то тогда следует говорить уже о реальном существовании двух систем: системы президентской власти с ее конституционными полномочиями обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и системы разделения законодательной, исполнительной  и судебной властей³⁰. Именно такова реальность, фактически сложившаяся в современных российских условиях с принятия Конституции РФ 19993 г. О. Е. Кутафин утверждал, что Конституция РФ сегодня закрепляет не столько разделение властей, сколько развернутый конституционный институт, обращенный всей основной своей силой в сторону президентской власти. Сосредоточение у главы государства множества властных рычагов ставит его над всеми другими федеральными органами, а организационно-функциональная деятельность этих органов в системе разделения властей обретает своеобразные черты³¹. То есть наличие системы президентской власти с ее конституционными положениями полномочиями обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, возможно, делает разделение властей более прагматичным и функциональным и лишает определенной доли политизации, но представлять реальную угрозу  демократии и правовой государственности не может, потому что для этого необходимо изменение конституции в части базовых идей российской государственности. «Безотносительно к форме государственного устройства (президентская или парламентская республика), - пишет А. Н. Медушевский, - принцип разделения властей является формальной гарантией политической свободы общества»³².            Особенностью  российского конституционализма, его идеологических оснований является то, что благодаря существованию института президента в России в настоящем виде практически отсутствует возможность разнонаправленного толкования в рамках каждой ветви власти базовых идей российской конституции с различных частноидеологических позиций. В этом смысле президент РФ является ключевым идеологическим институтом российского конституционализма. Как отмечал Ф. Закариа, Россию следует отнести к «нелиберальным демократиям» (аналогично латиноамериканским республикам) с фигурой президента, высоко вознесшегося над партиями (их руководители публично, наперебой клянутся в лояльности и даже преданности главе государства), парламентом (нижняя палата которого может быть в любой момент распущена посредством процедуры доверия-недоверия Правительству, а верхняя наполовину формируется из членов, назначенных главами регионов, в свою очередь, избранным из числа кандидатур, представленных Президентом), судами и вообще всеми другими политическими институтами³³. 

2.2 Роль и место принципа разделения властей в идеологии российского конституционализма

Принцип разделения властей, отраженный в Конституции РФ, определяется либеральной государственной системой и призван создавать определенное равновесие между ветвями государственной  власти. Вместе с тем, практика современного политического процесса в России свидетельствует об особом применении данного принципа в рамках российской государственности.  Вызвано это, прежде всего, существующим противоречием между базовыми идеями российского конституционализма, которые  и предопределяют существование данного принципа: правовой и демократической государственности, и определенными традициями деятельности государственной власти в России. В этой связи значимым становится определение роли и места принципа разделения властей с позиции идеологии российского конституционализма.   Главным в традиционном понимании для политической науки является проблема определения социально-политического механизма функционирования современного общества и возможность его практического использования с целью оптимальной организации. Одним из элементов такого механизма выступает разделение властей в государстве, которое представляет собой разделение полномочий основных отраслей государственной власти. Но для полного соответствия принципам либеральной государственности недостаточно одного лишь распределения власти между  несколькими органами. Требуется достижение статуса взаимного равновесия каждой из ветвей власти друг перед другом для недопущения доминирования, а так же для обеспечения самостоятельности функционирования каждой из них.       Принцип разделения властей выступает одним из основополагающих при организации государственной власти, и как следствие – всей государственности. Его применение в государственном строительстве  возможно либо как профанация (формальное разделение властей под эгидой авторитарного режима), так и реально действующий механизм политической власти парламентских республик Европы. В этой связи возникает проблема реального формирования и зависимости механизма разделения властей от  определенного базисного начала. С позиций формального подход к современной российской государственности таким базисным началом возможно определить конституцию государства как формализованной социально-политической основы организации государственных отношений в рамках российского общества. Иначе говоря, именно конституция РФ определяет основы российской государственности и механизм ее функционирования через феномен российского конституционализма.  В рамках рассматриваемой темы российский конституционализм определяется как особая политическая  категория, отражающая высшие ценности российской государственности, через конституционный механизм формирования, регламентации и ограничения политических отношений в России. Признавая российский конституционализм как особую систему политико-правовых отношений связанных с достижением определенных идеалов, можно говорить о нем как об особом идеологическом феномене. В таком случае российский конституционализм выступает как определенная совокупность идеалов, ценностей, целей и взглядов, посредством которых государство выражает свое отношение к существующей политической реальности. В этой связи возникает потребность практической направленности феномена идеологии российского конституционализма и действительной его реализации в деятельности государственной власти. Ибо чем более идеалистической будет данная идеология, чем дальше от практической значимости будет отделяться и реализация принципа разделения властей. Вместе с тем, для государственной власти в России остается верным и  постулат, что наиболее эффективными в плане общественного управления (важнейшая функция идеологии – внешнее управление социумом) становятся именно те идеологии, которые  эксплуатируют иррациональные механизмы, глубинные символы и схемы коллективного бессознательного. Как отмечает, А. В. Май, «само содержание  идеологии может быть просто бродячим сюжетом, заимствованным из совершенно иной исторической эпохи и культурной среды»³⁴. В этой связи базовые идеи российского конституционализма не должны приобретать характер утопии, в частности, в части построения демократической и правовой государственности. Поэтому значимым является мнение В. С. Шевцова, который считает, что «принцип разделения властей – продукт Нового  времени, когда достигли высокого уровня созревания и развития демократическое гражданское общество и правовое государство. Следовательно, разделение властей имеет свои объективные социально-экономические и политико-духовные предпосылки, проявление которых, а соответственно этому и возникновение учений и теорий разделения властей приходится на рубеж XVII-XVIII веков западноевропейской истории по мере формирования там демократического гражданского общества и правового государства»³⁵.            Возможность не допустить утопичности положений Конституции РФ позволяет именно идеологическая система, которая исходит, в том числе, и из принципа разделения властей не только как основы организации деятельности государственной власти, но и как определения идеологических органов российского конституционализма. Ибо идеология – это не просто идеи и представления, это также совокупность различных идеологических органов и организаций общества. Таки образом, «идеология – это не только и не столько совокупность философских, политических, экономических идей и взглядов, сколько объективно существующая и направляющая развитие общества система»³⁶. Идеологическая функция российского конституционализма органами государственной власти по сути своей долгое время отсутствовала. И только  в последние годы происходит ее становление. Более того, органы государственной власти приобрели черты идеологической дисфункции благодаря процветанию коррупции, противозаконности и иным антисоциальным чертам. Вместе с тем, идеологическая функция государственной власти является определяющей всю функциональную сторону власти. Ибо благодаря наличию ценностей, идеалов и принципов конституционного устройства определяется политическая активность государственной власти в русле российского конституционализма, где идеология конституционализма, легитимирующая власть и порядок, является конституирующей чертой общества как такового. Отражая способ видения российской действительности, представление о должном социально-политическом устройстве, идеология конституционализма определяет общую ориентацию деятельности государственных органов, направляющих общество на достижение общественно значимых целей.      Таким образом, органы государственной власти, формирующие определенную ветвь власти образуют систему идеологических институтов в российского конституционализма, где институт – это «стабильные, значимые и воспроизводящиеся модели поведения»³⁷, осуществляемые в соответствии с нормами, «которые очерчивают категории предписанного, разрешенного и запрещенного поведения в социальных отношениях, для людей в их взаимодействии друг с другом как членов общества и его различных подсистем и групп»³⁸. В свою очередь деятельность органов государственной власти в сфере государственного управления в рамках этой деятельности определяют функциональную динамику идеологических институтов как субъектов идеологического процесса по координации и интеграции деятельности в рамках единого идеологического пространства, определенного Конституцией РФ.