Сравнительный анализ государственного управления в зарубежных странах, меры повышения его эффективности

Сравнительный анализ государственного управления

в зарубежных странах, меры повышения его  эффективности 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Содержание

Введение

1. Государственное  управление как способ реализации  государственной власти

2. Структура  государственного аппарата

3. Результативность  и эффективность государственного  управления

Заключение

Список литературы 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

В условиях современного постиндустриального, информационного  общества, в связи со сдвигами, произведенными научно-технической революцией и внедрением общечеловеческих ценностей (свобода, равноправие, демократия, права человека; социальная справедливость и др.), изменяется роль государства внутри страны, а происходящие в мире интеграция и глобализация порождают новые проблемы. Конечно, они неодинаково решаются в разных государствах (их более 200), но активизация деятельности государства представляет собой общее явление. Это относится и к его социальной роли, и к решению технических задач (многие чрезвычайно дорогостоящие научно-технические, экономические проекты не могут быть реализованы только усилиями частного капитала), к вопросам международной политики.

Новая роль государства  уже давно замечена наукой. Еще  в начале XX в. преодолена концепция "государства - ночного сторожа", которое должно лишь охранять личность и общество, не вмешиваясь в их деятельность. Однако вмешательство государства в развитие общества (а это не совсем то, что активность государства) имеет объективные пределы. После краха тоталитарных режимов в начале 90-х гг. окончательно отвергнуто огосударствление общества, превращавшее человека в "винтик" (выражение И.В. Сталина) партийно-государственной машины. Преодолена идея о государстве-господстве (одним из ее виднейших представителей был немецкий юрист Р.Иеринг) и противостоявшее ей положение о государстве-добре (Л. Дюги). Складывается концепция сильного, а точнее, действенного, стимулирующего эффективного, но ограниченного правом и соблюдением общечеловеческих ценностей государства, необходимого для осуществления задач общества. Считается, что без регулирующей роли государства невозможно развитие современного общества, но такое регулирование не должно стеснять естественные процессы саморегулирования, саморазвития общества и допустимо там, тогда и постольку, где, когда и поскольку те или иные явления и процессы поддаются государственному регулированию и где необходимо исправлять недостатки стихийного развития.

В связи с  этим в зарубежной науке публичной  администрации (она объединяет государственное  и муниципальное, управление) возникают новые подходы. Признается, что "государство всеобщего благоденствия" ("обеспечительное государство") не может обеспечить блага для всех. В развитых капиталистических государствах "средний класс" включает 2/3 членов общества, 1/3 - живет ниже этого уровня (в западных работах по социологии употребляется термин "общество двух третей"). Более того, теперь считается, что государство и не должно предоставлять "чрезмерные блага". Утверждается, что в государстве благосостояния неизбежны неоправданные затраты на социальные нужды, которых нередко не выдерживает экономика, снижение активности самого человека, его иждивенчество. Понятие "государства благоденствия" заменяется понятием "государство, благоприятствующее труду", работе, государство поддержки, работающее для благополучия государство. Концепция "государства поддержки" предусматривает только обеспечение основных нужд человека (прожиточный минимум, образование, здравоохранение и др.) и вместе с тем личную активность каждого, чтобы обеспечить себя, свою семьи. Из этого делается вывод о необходимости, отнюдь не исключая государственное регулирование, применять рыночные методы в публичном управлении. В течение последних двух десятилетий публичное (государственное и муниципальное) управление все чаще строится по типу крупной корпорации. Развивается двусторонний процесс: государство проникает в различные области общественной жизни, а модели "рыночного управления" - в публичное управление. Чиркин В.Е. Государственное управление. - М., 2001. - С. 8 - 9.

1. Государственное управление как способ реализации государственной власти

Понятие "государственное  управление" употребляется в разных значениях. В узком, специальном  значении этот термин означает собственно управленческую деятельность государственных  органов и должностных лиц. Это сфера деятельности исполнительной власти. Государственное управление рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех ее формах и методах. Издание законов парламентом, органом законодательной власти, например, но вопросу о составе, полномочиях, деятельности правительства (Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ 1997 г. с последующими изменениями) - важнейшая форма государственного управления. Даже если такие законы относятся к личной жизни граждан (например, о брачном возрасте) - это тоже управление со стороны государства, государственное управление. Регулирование законом этой сферы свидетельствует, что она приобретает общественное значение (например, здоровье населения). Судебное решение даже по отдельному делу - "клеточка" государственного управления, свидетельство отношения государственной власти к тем или иным действиям (или, например, к поведению человека, когда он должен и мог действовать, скажем, для спасения чужой жизни, но не делал этого), оценка властью такого поведения, предостережение другим. Если же такое решение имеет роль судебного прецедента, является разъяснением высшего судебного органа, обязательным для судов, или непосредственно касается деятельности государственных органов (например, по вопросу спора о компетенции), его управленческое значение еще более очевидно. Сказанное об управленческой деятельности (в широком смысле) относится к органам прокуратуры (надзор за исполнением законов), к конституционному гуду (судебный конституционный контроль), к разного рода контролирующим учреждениям.

Одни государственные  органы имеют собственно властные, решающие полномочия (например, парламент или министр). Многие органы и должностные лица (особенно если последние имеют дискреционные полномочия - право принимать решения в пределах конституции и закона) непосредственно занимаются государственным управлением.

Другие органы и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Экономический и социальный совет во Франции, предусмотренный Конституцией), третьи занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением (Счетная палата). Органы подобного рода, скорее, участвуют в государственном управлении, но участие - тоже способ управления. Есть смешанные, государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например при принятии согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства (финансы и др.), необходимые для выполнения таких функций.

Наконец, в наше время созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство предпринять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами являются, например, некоторые органы ЕС (комиссии, Совет министров и др.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распространяться на физических и юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы должны быть включены в собственное право таких государств. Европейский суд по правам человека после особых процедур может принимать решения, обязывающие государства предпринять определенные действия в целях соблюдения прав человека. Правом принимать обязывающие решения наделены некоторые органы объединения Белоруссии и России, что предусмотрено Договором 1999 г. о создании союзного государства. Таким образом, некоторые межгосударственные организации и их органы могут участвовать во внутригосударственной управленческой деятельности. Чиркин В.Е. Государственное управление. - М., 2001. - С. 55 - 56. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Структура государственного  аппарата.

В научной и  учебной литературе употребляются  разные термины: "государственный  аппарата, "государственный механизм" и др. Иногда между ними проводят грань. Какие-то несущественные несовпадения можно установить, но по существу эти понятия обозначают одно и то же. Под термином "государственный аппарат" понимается система государственных органов, учреждений и организаций, осуществляющих регулирование в обществе при помощи законодательной, исполнительной, судебной, государственной и др. ветвей власти, различные формы и методы государственного воздействия. "Клеточка" государственного аппарата - это государственный служащий.

Структура государственного аппарата зависит, во-первых, от того или иного подхода к организации государственной власти (единство, разделение, субсидиарность), во-вторых, от политико-территориальной организации государства. Говоря о государственном аппарате, важно различать должностных лиц и органы, осуществляющие власть (например, парламент, правительство, судьи), и государственных служащих и органы, образующие обслуживающий аппарат (например, Аппарат Правительства РФ, канцелярии судов). Выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Органы законодательной власти представлены общегосударственными парламентами (а в некоторых странах, например, Индонезии и Туркменистане надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий, если речь идет о федеративных государствах (например, о России или США) и о государствах с политическими автономными образованиями (например, парламент Шотландии).

Исполнительная  власть организована по-разному. В некоторых  странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в парламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглавляет правительство. В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Непал, Иордания и др.), а в абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти.

В республиках  исполнительная власть обычно принадлежит  президенту, по опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы правления. В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный аппарата, делегируя министрам те или иные полномочия, а те в свою очередь делегируют их нижестоящим государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, является, лишь так называемым административным премьером. Он действует по поручениям президента, а фактическим главой правительства остается президент. В парламентарных республиках, например, в Индии или Германии, государственный аппарат возглавляет правительство, точнее, премьер-министр. Нормы конституций, предоставляющие широкие полномочия президентам, парируются другими нормами тех же конституций, согласно которым президент должен действовать только по совету правительства, и все его акты недействительны, если на них нет дублирующей подписи премьер-министра (правило контрасигнатуры). В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует "двухголовая" исполнительная власть - она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). Но во Франции в случае "разделенного правления" (когда президент - лидер одной партии, а большинство в нижней палате парламента принадлежит другой или коалиции других партий) президент фактически лишается части своих полномочий, хотя он по-прежнему является главой гражданской и военной администрации. В России руководство государственным аппаратом разделено. "Силовые" министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным руководством президента, другими руководит премьер-министр. Среди ветвей власти исполнительная власть обладает самым разветвленным и многочисленным аппаратом, самым большим штатом государственных служащих. Он нередко в 100-150 раз превышает численность парламентариев и судов вместе с обслуживающим их аппаратом.

К исполнительной ветви власти примыкают материальные придатки государства: армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды государственных организаций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть. Чиркин В.Е. Государственное управление. - М., 2001. - С. 60.

Судебная ветвь  власти имеет свой специфический  аппарат. В одних странах это судьи и обслуживающие суды технические служащие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других - так называемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний. Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении и решении конкретных дел в отличие от чиновников исполнительной власти суды и судьи не подчинены по вертикали. К трем ветвям власти примыкают некоторые другие органы, организационно не входящие в их структуру (например, Счетная палата при парламенте России).

Помимо органов  и должностных лиц, относящихся  к ветвям власти, примыкающих к ним, государственный аппарат включает структуры с особым статусом. Иногда часть таких органов выделяют в качестве особой ветви избирательной власти (в некоторых странах Латинской Америки), иногда - контрольной власти. Во многих странах это омбудсманы - уполномоченные парламента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии (Германия), по охране окружающей среды (Канада) и др., генеральные контролеры, генеральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д. со своими службами. Согласно конституциям и законам они при исполнении своих полномочий независимы, не подчинены никакой другой власти. В России особое положение занимает Центральный банк, во Франции - Экономический и социальный совет, в Италии - Высший совет магистратуры, ведающий кадрами судейского корпуса, в Египте - консультативный совет аш-шура и т.д.

В России и в  ряде других стран (Китай, Украина и  т.д.) особое звено государственного аппарата образует прокуратура, которая  в таких странах обособлена от судов. Ее главная задача - контроль за соблюдением законности. Специфической частью государственного аппарата являются специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды, конституционные советы и др.), а в некоторых мусульманских странах - органы религиозно-конституционного контроля (они следят прежде всего за соответствием законов Корану).