Современный законодательный процесс в США: основные институты и понятия

     Правила Палаты гибкие и могут меняться, однако существует одно основное правило  работы Палаты – правило уместности (germaneness rule), смысл которого в том, что при обсуждении билля все выступления и предлагаемые поправки должны соответствовать сути законопроекта. В Сенате правила остаются практически неизменными с его открытия в 1789: поскольку Сенат никогда не обновляется полностью, а только на треть, считается, что он действует непрерывно. После окончания сессии каждые два года обновленный на треть Сенат продолжает свою работу так, как если бы перерыва между сессиями не было.

     В зарубежной литературе выдвигаются  в основном две причины того, что  требование коллективной законодательной  инициативы парламентариев получает все  более широкое распространение. Во-первых, оно отсеивает «легкомысленные» законопроекты отдельных парламентариев и отдает предпочтение законопроектам, уже получившим какую-либо поддержку  в среде законодателей. Во-вторых, оно отражает роль фракции, которые  как бы агрегируют устремления парламентариев, направляют их в определенное русло. В силу исключительной сложности современных общественных проблем отдельному депутату, даже если он профессиональный юрист, чрезвычайно трудно составить законопроект, который мог бы способствовать решению какой-либо существенной социальной проблемы. Слишком много факторов и данных нужно при этом принять во внимание, что часто бывает возможно лишь для должным образом оснащенных правительственных структур. На практике законопроекты парламентариев - обычно средство борьбы оппозиции, стремящейся дискредитировать правительство и поддерживающее его парламентское большинство или побудить его в чем-то отойти от прежней политической линии. Не случайно конституционное право нередко препятствует парламентариям вносить законопроекты, влияющие на исполнение государственного бюджета. Фактически, однако, глава государства если ему право не предоставлено, его реализует косвенным путем. Так, в США послания Президента Конгрессу о положении Союза, предусмотренные разд.3 ст. II Конституции, нередко содержат программу и законодательные мероприятия, на базе которых парламентарии, принадлежащие к президентской партии, выступают формально со своей личной законодательной инициативой.¹  

2.2  Обсуждение  законопроекта

     Это самая объемная стадия законодательного процесса, предполагающая работу над  законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах (комиссиях). Организуется она в разных сочетаниях.

     Обсуждение  на пленарных заседаниях палат часто  именуется чтением законопроекта. Очевидно, этот термин пришел с тех  времен, когда текст законопроекта  действительно зачитывался на заседании и каждая фраза могла подвергнуться обсуждению. Ныне в этом нет необходимости, поскольку текст законопроекта размножается и раздается парламентариям заранее, равно как и разного рода материалы к нему. Термин, однако, во многих парламентах сохранился. Таких чтений часто бывает три. В каждой стране они имеют свою специфику, но в общем суть их можно представить следующим образом.

     Смысл первого чтения законопроекта заключается в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. Парламентарии, заслушав обычно доклад инициатора законопроекта, должны определиться в том, существует ли по предмету законопроекта пробел в законодательстве, страдает ли существующее законодательное регулирование данного предмета (если оно есть) какими-то дефектами, влекущими отрицательными последствиями. Кроме того, надо с этой точки зрения оценить основную идею или, еще лучше, концепцию законопроекта: решит ли будущий закон и насколько удачно проблему, наличие которой признается. Если, по мнению большинства членов палаты, ответ хотя бы на один из двух приведенных вопросов - отрицательный, законопроект отклоняется и дальнейшему обсуждению не подлежит. Если ответы на оба эти вопроса - положительные, хотя бы и с оговорками, законопроект принимается в первом чтении и подлежит дальнейшей разработке. Для этого председатель палаты или сама палата передают проект в соответствующий комитет или создают для него специальный комитет. Впрочем, иногда комитет рассматривают законопроект еще до его первого чтения на пленарном заседании палаты. До принятия в первом чтении инициатор проекта обычно может его в любое время отозвать.

     Второе  чтение означает обсуждение проекта по существу, включая любые его детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета, работавшего с проектом. Здесь может выявиться, что какую-то часть сторонников идеи законопроекта не устраивают содержащиеся в нем отдельные принципиальные решения, изменение которых, однако, рушит всю его конструкцию. В таком случае вполне возможно отклонение законопроекта во втором чтении и прекращение всякой работы над ним. Но если такого не случилось, то на данной стадии обсуждаются внесенные заранее поправки к тексту. Необходимо подчеркнуть, что регламенты весьма часто требуют представления поправок в письменном виде и заранее, чтобы комитет или комиссия, работающие над проектом, а также другие парламентарии могли получить их своевременно, иметь возможность спокойно изучить их и выработать к ним свое отношение. Поэтому в США, право парламентариев вносить поправки естественно вытекает из права законодательной инициативы и соответственно носит индивидуальный или коллективный характер. Время для обсуждения поправок устанавливается обычно краткое. Обсуждение каждой поправки завершается голосованием по ней. Поправки выносятся на обсуждение и голосование председателем палаты, который в первую очередь обращается к наиболее радикальной поправке, предлагающей, например, исключить обсуждаемый текст. Если она откланяется, то затем следует поправка, наиболее существенно меняющая текст проекта. Если поправка принята, то поправки, противоречащие ей, на обсуждение не ставятся. Палата может затем вернуть проект для доработки в комитет, и в этом случае могут предлагаться новые поправки, в том числе поправки к уже принятым поправкам. Если палата одобрила проект во втором чтении, он возвращается в комитет для редакционной обработки.

     В третьем чтении законопроект обсуждается уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки уже не допускаются, за исключением разве что редакционных. Законопроект и здесь может быть отклонен голосованием (например, если часть его сторонников не может согласиться с тем, что их поправки оказались отклонены). Чаще всего это бывает в случае, если он просто не собрал требуемого повышенного большинства голосов. Но если необходимое большинство получено, законопроект (или закон - зависит от конституционное определения) считается принятым или одобренным палатой. Для рассмотрения отдельных законопроектов могут создаваться подкомитеты (подкомиссии). В каждой палате существуют как постоянные (standing), так и специальные (select) комитеты. Существует также несколько совместных (joint) комитетов, образованных двумя палатами. Каждый комитет (full committee) может создать в своих рамках несколько постоянных подкомитетов (subcommittee) или подкомитетов ( ad hoc) и по своему усмотрению передавать в них любой находящийся на рассмотрении комитета вопрос. Состав комитетов определяется в начале заседания каждого нового Конгресса, т.е. каждые два года, на заседаниях партийных фракций (caucus). Председателем комитета обычно становится один из членов партии большинства. Один конгрессмен может участвовать не более чем в двух комитетах и четырех подкомитетах. При этом членство в комитете связано с членством во фракции, и если конгрессмен выходит из фракции, то лишается и своего места в комитетах. Как правило, партийный состав комитетов соответствует партийному соотношению во всей палате. Это означает, что голосование всей палаты чаще всего дает тот же результат, что и голосование в комитете. Поэтому в Конгрессе рассмотрение законопроекта в комитетах является самой важной стадией его прохождения, именно здесь, в сущности, решается судьба законопроекта. Когда законопроект поступает в комитет, комитет, как правило, передает его на рассмотрение своего подкомитета. Подкомитет может запросить мнение компетентных государственных структур о законопроекте. Часто такие запросы направляются в Бюджетно-контрольное управление (General Accounting Office) Конгресса. Если запросы комитетов направляются в исполнительные структуры, сначала они проходят через Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget), которое проверяет законопроект на соответствие курсу Президента. Однако запрашиваемые мнения ни в коем случае не имеют для комитета обязывающей силы. Если законопроект достаточно важен, комитет или подкомитет может назначить слушания (public hearings), на которые для обсуждения законопроекта приглашаются частные лица, представители организаций и государственных ведомств. И заседания комитетов, и слушания открыты для общественности, если комитет или подкомитет большинством голосов не примет решение проводить их в закрытом режиме. Правда, на заседания Комитета по контролю над соблюдением процедуры (Committee on Standards of Official Conduct) общественность не допускается никогда. Если законопроект был направлен в подкомитет, то после обсуждений и слушаний проводится заключительное заседание (markup) подкомитета. Здесь в последний раз выслушиваются мнения членов подкомитета и проходит голосование. Подкомитет может дать своему комитету положительный отзыв в форме благоприятного (favorable) заключения с поправками или без них, или негативный: в этом случае подкомитет может

     1) дать отрицательное (unfavorable) заключение,

     2) передать законопроект в комитет  без рекомендации 

     3) рекомендовать комитету отложить  законопроект на неопределенное  время (table).

     В США комитет или подкомитет направляет копии законопроекта заинтересованным организациям и дает их представителям возможность выступить на своем  заседании, организуя публичное  слушание. Он может вызвать свидетелей, которые обязаны явиться под  угрозой штрафа. Работа комитета  завершается составлением письменного доклада. Парламентарии придают важное значение этой процедуре. От позиции, которую выразит в своем докладе комитет, во многом будет определяться судьба законопроекта. Поскольку при этом вполне возможны разногласия между членами комитета, во многих странах предусматриваются меры по обеспечению прав меньшинства. Прекращение обсуждения подлежит оформлению. Инициатива может исходить от депутата, группы депутатов или председателя палаты. В парламенте это решает простое большинство присутствующих членов палаты. Чтобы упростить процедуру, Палата представителей может проводить дебаты и 2-е (постатейное) чтение в формате Комитета всей палаты по состоянию Союза (Committee of the Whole House on the state of the Union). Это позволяет, например, проводить заседание при кворуме в 100 человек, а не в 218, как на обычном заседании Палаты. Обязательному рассмотрению в Комитете всей палаты подлежат вопросы государственных доходов (налогов) и расходов. На время заседания Комитета всей палаты спикер Палаты назначает председателя (Chairman) из числа партии большинства и уступает ему свое место. Время заседания Комитета определяется заранее и делится пополам между председателем и представителем партии меньшинства. Они предоставляют членам своих партий время, чтобы высказаться за или против законопроекта. Комитет должен одобрить все важные поправки. Правда, может быть принято правило «автоматического принятия» (self-executing) всех рассматриваемых поправок. После окончания дебатов, либо прервав дебаты в любой момент, Комитет всей палаты завершает свою работу (rises) и преобразуется в Палату, а назначенный секретарь Комитета уступает место спикеру Палаты. После этого Палата проводит голосование по принятым Комитетом поправкам, а затем голосует по всему законопроекту (3-е чтение).

     Подчас  конституция и регламент требуют, чтобы между чтениями прошел определенный временной интервал. Вообще процедура  нескольких чтений законопроекта выглядит громоздкой, и это можно считать  недостатком, поскольку работа над  законопроектом движется медленно. Но поспешность здесь противопоказана. Если есть намерение сделать закон  высокого качества, который не пришлось бы изменять или отменять вскоре после его вступления в силу, торопиться не следует. Для тех же случаев, когда нельзя долго ждать принятия закона, конституция и регламент предусматривают срочные процедуры. В этих случаях возможно внеочередное рассмотрение, сокращение числа чтений, времени выступлений.

     Когда акт Палаты поступает в Сенат, председательствующий сенатор направляет его в соответствующий комитет, где акт проходит такое же рассмотрение, что и в комитетах Палаты, и  поступает на рассмотрение всего  Сената. Дебаты по законопроекту и предложение поправок с дебатами по ним проходят в Сенате в рамках одного чтения. В Сенате не действует правило уместности (germaneness) поправок, однако поправки, совсем не относящиеся к сути законопроекта (rider), все же запрещены. Сенатор может высказываться на любую тему и в течение неограниченного времени. Этим часто пользуются, чтобы провалить законопроект посредством обструкции (filibustering), т.е. умышленно затягивая ход сессии. В таком случае 3/5 состава Сената могут ограничить общую продолжительность дебатов 30 часами, а длительность выступления отдельного сенатора – часом (cloture). По истечении 30 часов дебаты завершаются, и Сенат переходит к 3-му чтению и заключительному голосованию. Законопроект вместе с принятыми Сенатом поправками затем направляется обратно в Палату, которая проводит рассмотрение сенатских поправок. Палата может принять или отклонить поправки Сената, направить их в комитет или принять собственные поправки к поправкам Сената. Если Палата принимает предложенные Сенатом поправки, то одобренный обеими палатами законопроект (enrolled bill) направляется на подпись Президенту. Если законопроект не пришел из Палаты, а был предложен сенатором, то Сенат, одобрив его, может как направить в Палату представителей, так и отложить его до тех пор, пока законопроект по тому же самому вопросу не поступит из Палаты. Направив одобренный законопроект в Палату, сенаторы дожидаются, пока он вместе с предложенными Палатой поправками вернется в Сенат. Затем сенаторы могут как принять поправки Палаты, так и отклонить их, предложив созвать Согласительный комитет. Сенат не имеете права выдвигать налоговые законопроекты (revenue measures) по Конституции (ст. I.7) и финансовые законопроекты (appropriation bills) – по традиции.

     Если  Палата представителей не согласна с  поправками Сената, она отклоняет  их, настаивая на собственной версии законопроекта. В этом случае палаты Конгресса могут прибегнуть к  согласительным процедурам (conference). Каждая палата назначает своих представителей (conferee) и снабжает их инструкциями. Представители палат составляют Согласительный комитет, в котором каждая из обеих делегаций имеет один голос. На практике делегации палат заседают как два отдельных комитета, в каждом из которых решение принимается большинством голосов. Согласительный комитет может обсуждать только те вопросы, по которым между палатами возникли разногласия, и не имеет права изменять другие части законопроекта. Если Согласительному комитету не удается прийти к согласию, палаты могут заменить своих представителей в комитете или изменить их инструкции. Когда же, наконец, делегации обеих палат приходят к согласию, доклад комитета (conference report) направляется в Палату представителей и Сенат. В обеих палатах доклад Согласительного комитета ставится на голосование как единый документ, и конгрессмены не имеют права ни вести дебаты по нему, ни предлагать поправки к докладу. Первая палата, которая голосует по докладу, может вернуть его, и тогда Согласительный комитет возобновляет работу над спорными пунктами законопроекта. Если же доклад комитета одобрен, то представители проголосовавшей палаты освобождаются, и комитет завершает свою работу. Это значит, что когда, затем, по докладу комитета голосует вторая палата, она уже не может вернуть его в Согласительный комитет. В этой ситуации создается новый Согласительный комитет. После того, как доклад Согласительного комитета одобрен обеими палатами, составляется окончательный текст акта (enrolled bill), который направляется на подпись Президенту.