Система адміністративно-територіального устрою України

10

Крюкової В.О.

студентки 3 курсу ОКР « Бакалавр »

спеціальності « Правознавство »

економіко – правового факультету МДУ

Система адміністративно – територіального устрою України.

Актуальність. Сучасний адміністративно – територіальний устрій перейшов до України у спадщину від часів Радянського Союзу. У ті часи утворення адміністративних кордонів областей України проводилося в інтересах централізованого партійного управління. Отримання незалежності та самостійності, зміна організації державного управління відкрило питання про необхідність проведення адміністративно – територіальних змін. Верховною Радою України у 1997 році було прийнято Закон України « Про адміністративно – територіальний устрій », проте ця спроба вирішити проблему була невдачною, тому що президент двічі скористався своїм правом вето, і після цього про документ практично забули. У подальшому для вирішення цієї проблеми 7 липня 1997 року Президент України Леонід Кучма видав Указ « Про утворення державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи ».

Реформування адміністративно – територіального устрою України має удосконалити систему управління територіями, систематизувати взаємовідносини органів влади різних ієрархічних рівнів. Адміністративно – територіальний устрій держави являється необхідним елементом забезпечення територіальної цілісності, динамічного й рівномірного соціально – економічного розвитку країни. Лише з часу отримання незалежності в Україні з’явилися умови для проведення зміни адміністративно – територіального устрою. Сказане дає підстави вважати актуальним дослідження процесів розвитку адміністративно – територіального устрою України, його сучасний стан та проблеми.

Об’єктом дослідження являються суспільні відносини, що існують в умовах створення і функціонування адміністративно – територіального устрою України.

Предметом дослідження є система адміністративно – територіального устрою України.

Метою дослідження є виявлення сутності, особливостей, проблем сучасного адміністративно – територіального устрою України. Для досягнення цієї мети були поставлені наступні завдання:

     виявити основні періоди формування адміністративно – територіального устрою України;

     дослідити сучасний стан адміністративно – територіального устрою України;

     вивчити та проаналізувати концепцію адміністративно – територіальної реформи в Україні;

     визначити основні проблеми адміністративно – територіальної реформи в Україні та шляхи їх вирішення.

При написанні наукової статті були використанні труди таких вчених, як Безсмертний Р., Годованець В.Ф., Горбач В., Карпінський Ю., Колодій A.M., Кравченко В.В., Яцуба Г.В.

Необхідним елементом будь – якої держави, її основною ознакою є наявність державної території – просторові межі здійснення державної влади, тобто частини земної кулі, що перебуває в межах державних кордонів та на яку поширюється суверенітет відповідної держави. Держава розпоряджається своєю територією, яка може складатись із сухопутної, водної, повітряної її частини та континентального шельфу. Держава здійснює повну й виключну владу в межах своєї території [15, с. 307].

Термін «територіальний устрій» вживається паралельно з терміном «державний устрій» для позначення політико – територіальної організації держави, що характеризується внутрішнім поділом території держави на окремі територіальні одиниці, статусом цих одиниць і формою їхніх правових відносин між собою та з державою в цілому.

Територіальний устрій держави становить систему відносин між державою загалом (її центральною владою) і її територіальними складовими (населенням і органами публічної влади). Невіддільною складовою територіального устрою держави є її адміністративно – територіальний устрій – внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові, зумовлена соціальними, економічними, соціально – етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками. Суть адміністративно – територіального устрою зводиться до поділу єдиної території держави на її складові (адміністративно – територіальні одиниці) [13, c. 278].

Адміністративно – територіальна одиниця – це частина єдиної території держави, яка є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Територіальний поділ держави – це система територіальних складових, які становлять географічну основу територіального устрою держави.

В Україні, яка є унітарною державою, існує єдиний вид територіального устрою: адміністративно – територіальний устрій (поділ). Систему цього устрою складають: Автономна Республіка Крим, області (24), райони, міста, райони в містах, селища і села [1, c. 38].

Територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально – економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Єдність і цілісність державної території означають, що складові її частини – адміністративно–територіальні одиниці – знаходяться у нерозривному взаємозв'язку, визначаються внутрішньою єдністю.

Поєднання централізації і децентралізації в здійсненні державної влади проявляється в тому, що за центральними органами держави зберігається право охорони та забезпечення загальнодержавних інтересів, а місцеві органи державної влади вирішують питання регіонального та місцевого значення, сприяють реалізації загальнодержавних програм. Місцеве самоврядування, що є правом територіальної громади, наділено правом самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

З проголошенням 24 серпня 1991р. незалежності України і взяттям курсу на розбудову соціальної ринкової економіки, входженням країни у світове співтовариство, монополія на державну владу хоч і повільно, але стала послаблятись, а натомість поступово створювалась основа для здійснення демократичної децентралізації влади України.

Проте еволюція правової системи, що регулює різні аспекти поєднання централізації та децентралізації, впродовж останніх дванадцяти років зазнала значних стримувань, здійснювалась на тлі соціального напруження, в умовах планово – централізованого виробництва і розподілу.

Разом з тим кардинальних змін у територіальному устрої держави, як того вимагають адміністративна та політико – правова реформи, демократичні перетворення, до цього часу не сталося.

Нині в державі, крім декількох положень Конституції України, базовим нормативним актом з цих проблем залишається Положення «Про порядок вирішення питань адміністративно – територіального устрою Української РСР», затверджене Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 р.

Це положення безумовно застаріло, оскільки чинною Конституцією не передбачено створення Президії Верховної Ради України, на яку було покладено вирішення відповідних питань. Згідно з п. 13 ст. 92 Конституції територіальний устрій держави визначається виключно законами України, а інші пов'язані з цим питання віднесені до повноважень Верховної Ради України [1, c. 21].

Що стосується збалансованості соціально – економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій, то це означає передусім диференційований підхід до вирішення питань оптимального економічного розвитку, демографічної політики, історичного розвитку та зміцнення територіальної єдності складових частин України. Тобто, адміністративно – територіальні одиниці повинні створюватися на засадах відповідності загальновизнаному поняттю «регіон» і мати можливості ефективно вирішувати економічні, соціальні, політичні та інші проблеми згідно з інтересами конкретних територіальних громад.

Територіальний устрій в Україні визначається Конституцією України. Саме тому зміна територіального устрою можлива лише шляхом зміни Конституції або прийняття нової Конституції.

Комісія з питань адміністративно – територіального устрою, створена як дорадчий орган при Президентові України, розробила Концепцію удосконалення системи адміністративного устрою України, яку було розглянуто Кабінетом Міністрів України. На її основі підготовлено проект Закону України «Про адміністративно – територіальний устрій України».

Концепція реформи адміністративно-територіального устрою України визначає: основні засади до організації адміністративно-територіального устрою України та формування адміністративно-територіальних утворень, їх типологію; організацію відповідно до адміністративно-територіального устрою публічної влади на відповідних рівнях; законодавче забезпечення проведення адміністративно-територіальної реформи та етапи її проведення.

Концепція спрямована на розв’язання багатьох проблем, зокрема:

                       невпорядкованість структури адміністративно-територіального устрою;

                       значна диспропорція в ресурсному забезпеченні та рівнях соціально-економічного розвитку між адміністративно-територіальними одиницями одного рівня;

                       невідповідність статусу багатьох адміністративно-територіальних одиниць їх ресурсному потенціалу;

                       наявність у складі адміністративно-територіальної одиниці інших адміністративно-територіальних одиниць цього ж рівня;

                       нераціональне розмежування між окремими адміністративно-територіальними одиницями та ін. [8].

Метою реформи адміністративно-територіального устрою є визначення раціональної просторової основи для організації публічної влади, забезпечення доступності та якості надання соціальних та адміністративних послуг населенню, ефективного використання ресурсного потенціалу, сталого розвитку територій, здатності адекватно реагувати на соціальні та економічні виклики та реалізації державної регіональної політики.

З метою визначення територіальної основи для формування ефективної системи організації влади Концепція встановлює:

-          вимоги до організації адміністративно-територіального устрою;

-          правовий статус адміністративно-територіальних одиниць;

-          вимоги до формування адміністративно-територіальних одиниць;

-          систему органів публічної влади відповідно до адміністративно-територіального устрою;

-          організацію управління на рівні поселень.

Здійснення реформи адміністративно-територіального устрою повинно бути синхронізоване з проведенням реформи місцевого самоврядування та територіальної організації виконавчої влади.

Проведення швидкої, системної та збалансованої реформи адміністративно-територіального устрою передбачає її поетапне здійснення:

Перший етап – підготовчий (орієнтовний термін – 2008-9 роки).

Другий етап – формування соціально-політичної бази реформи (орієнтовний термін – 2009-10 роки).

Третій етап – формування громад, упорядкування районного поділу (орієнтовний термін - 2010 рік).

Четвертий етап – розширення повноважень органів місцевого самоврядування районів та регіонів (2011-2014 роки).

Сучасні області в загальному відповідають вимогам щодо організації адміністративно-територіального устрою та умовам формування адміністративно-територіальних одиниць регіонального рівня. Тому проведення кардинальних змін на цьому рівні не передбачаються.

Фінансування проведення реформи передбачається з державного, місцевих бюджетів та джерел, не заборонених законодавством. З державного бюджету в основному будуть фінансуватись капітальні видатки.

Сучасна система адміністративно-територіального устрою – одна з основних перешкод на шляху подолання фінансової, економічної та політичної кризи. Окрім того, її вади породжують такі негативні явища, як: високий ступінь централізації влади, позбавлення представницьких органів на місцях  реальної можливості проводити на місцях політику в інтересах людини, тобто надавати громадянам доступні, якісні послуги; неможливість повного, чіткого і ясного розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади; ускладнення земельних відносин; неефективне використання ресурсів; низька інвестиційна привабливість та ін.

Як бачимо, практично все впирається у хаотичність адміністративно-територіального устрою держави. Тому його реформування могло б не лише врятувати багато речей, відкрити шляхи виходу на нові цивілізаційні рубежі у посткризовий період, але й потягло б за собою  проведення земельної, аграрної, бюджетної та інших реформ [15].

Основною проблемою реалізації адміністративно-правової реформи є недостатність її фінансування, а також відсутність механізму реалізації існуючої концепції. Також до проблемних питань реформи належать: система адміністративно-територіальних одиниць, їх правовий статус та вимоги до них при формуванні та реорганізації; вимоги до адміністративно-територіального устрою; система органів публічної влади та етапи проведення  реформи.