Прокурорский надзор в сфере исполнительной власти

Однако  обстоятельства изменились. Основное внимание прокуроров сосредоточено  сейчас на точном выполнении предписываемых Конституцией и законами правил, определяющих правовой статус личности в государстве.

Основные  права и свободы человека и  гражданина закреплены в Конституции, которая имеет прямое действие. Иные права и свободы могут устанавливаться  федеральными законами и законами субъектов  РФ. Обязательно соблюдение прав и  свобод, предписываемое общепризнанными  принципами и нормами международного права, и международными договорами, которые рассматриваются в качестве составной части правовой системы Российской Федерации.

Различаются три группы прав и свобод человека и гражданина: личные права; политические права и свободы; социально-экономические  и культурные права и свободы.

В соответствии с приведенной классификацией в  Конституции РФ на переднем плане - личные права и свободы. К их числу  отнесены право на жизнь, свободу  и неприкосновенность; право на охрану достоинства личности, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; право на неприкосновенность жилища и т.д.

Многие  исследователи не без оснований  относят личные права к естественным правам человека, имея ввиду, что они внутренне присущи каждому человеку, принадлежат ему от рождения, а не даруются властью. Задача цивилизованного государства - признать в официальном порядке эти права и организовать их надежную защиту.

В целях  защиты личных прав граждан наиболее широко используются уголовно-правовые меры и средства гражданско-правовой защиты в суде. Важное значение для  пресечения фактов произвола при  применении к гражданам мер административного  принуждения имеет также использование  средств прокурорского надзора, предусмотренных гл. 2 раздела III ФЗ «О прокуратуре РФ».

Совершенно  иную природу имеют гражданские  права политического и социально-экономического характера. У них нет естественного  происхождения. Государство наделяет человека гражданскими правами по мере наступления определенных условий, в соответствии с интересами и  возможностями общества и государства.

Исходя  из опыта цивилизованных государств, можно констатировать, что конечная цель установления политических прав и свобод - включение граждан в  процесс формирования органов государственной  власти и непосредственное управление его делами. Наделение граждан  политическими правами включает установление: права на объединение; права собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; права  участвовать в избрании органов  власти; права на равный доступ к  государственной службе и других.

Нынешнее  состояние политических прав и свобод в России характеризует достаточно высокую степень компромисса  между личностью и государством, достигнутого за время демократических  преобразований. Вместе с тем, прокурорская практика продолжает выявлять немало нарушений избирательных прав граждан как со стороны государственных органов, так и со стороны политических партий.

Так, прокурор Ставропольского края в связи  с поступившими жалобами о массовом досрочном голосовании при выборе губернатора края поднял этот вопрос перед председателем крайизбиркома. Действия прокурора способствовали прекращению фактов принуждения участковыми избирательными комиссиями граждан к досрочному голосованию.

В марте 1997 года органами прокуратуры были выявлены факты игнорирования структурами  КПРФ территориального принципа функционирования общественных объединений. В нескольких субъектах РФ были созданы первичные  организации КПРФ на предприятиях и  в учебных заведениях. По всем этим фактам нарушений законодательства об общественных объединениях органами прокуратуры приняты меры реагирования - принесены протесты и внесены представления с требованием упразднить первичные партийные организации КПРФ на предприятиях и в учебных заведениях.

Намного шире предусмотренные Конституцией РФ социально-экономические права  граждан. Среди них - право свободно распоряжаться своими способностями  к труду, выбирать род деятельности и профессии; право на жилище; право  частной собственности; право на социальное обеспечение; право на охрану здоровья и медицинскую помощь и  т.д.

В настоящее  время особенно часто нарушаются социально-экономические права граждан. Бывший заместитель начальника управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ А.В. Чурилов отмечает, что за 1996 год прокурорами было пресечено более 5,5 тысяч нарушений прав инвалидов и престарелых и около 10 тысяч нарушений жилищных прав граждан, каждое четвертое из которых было связано с изданием незаконных правовых актов, ущемлявших права граждан на справедливое распределение муниципальных жилых помещений, приватизацию жилья, охрану жилищных интересов несовершеннолетних, инвалидов, престарелых.

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что защита политических, социально-экономических  прав и свобод граждан - область наибольшего  применения прокурорских полномочий, закрепленных в статьях 26-28 ФЗ «О прокуратуре  РФ», в процессе осуществления общенадзорной деятельности.

Здесь правомерно, на мой взгляд, поставить вопрос о мотивации прокурорского вмешательства  в вопросы защиты прав и свобод граждан.

С учетом ведущего положения судов в сфере  защиты прав и свобод граждан тотальный  прокурорский надзор по аналогичным  вопросам невозможен. «Предпринимаемые прокурорами меры в защиту граждан должны носить компенсационный характер и дополнять существующие средства правовой защиты», - таково мнение А.В. Чурилова. Не подменяя суды в разбирательстве конкретных гражданских споров, требующем опроса свидетелей, исследования других доказательств в судебном заседании, прокуроры должны реагировать на видимые формальные нарушения законов.

А.В. Чурилов  выделяет 4 случая, когда прокуроры  подключаются к правозащитной деятельности.

В первом случае необходимо без всяких отлагательств применить в целях устранения очевидных нарушений прав граждан, а также наказание виновных специальные полномочия, предоставленные прокурором ст.ст. 27 и 28 ФЗ «О прокуратуре РФ» и некоторыми другими федеральными законами.

Второй случай объясняет прокурорское вмешательство как вынужденную меру, поскольку полномочия других органов государства и местного самоуправления по устранению выявленных нарушений прав граждан, привлечение виновных к ответственности исчерпаны. Речь идет в данном случае о фактах злостного невыполнения предписаний закона, когда требуется применить более строгий вид правовой ответственности.

Третий случай может быть продиктован обнаруживающейся еще, зачастую, бездеятельностью органов исполнительной власти в пресечении нарушений прав граждан, когда такое отношение ведет к серьезным деформациям в правоприменительной практике и наносит существенный вред интересам личности и общества, что, например, выражается в росте числа обоснованных жалоб граждан.

Четвертый вид обязательных работ прокуроров (в рамках реализации полномочий, определенных ст.ст. 26-28 Закона) относится к основной их задаче - защите публичных интересов, т.е. интересов общества и государства.

Основной  интерес общества связан с сохранением установленного в Российской Федерации правового статуса личности. Поэтому следует рассматривать в первую очередь как посягающие на общественные интересы те правонарушения, которые проявляются в ограничении под тем или иным предлогом прав и свобод человека и гражданина, закрепленных во второй главе Конституции.

Если  внимательно вдуматься в перечисленные  выше четыре случая прокурорского вмешательства, то все они взаимосвязаны и  позволяют реально ощутить место  прокуратуры в правозащитной  деятельности.

Круг  полномочий, закрепленных ст. 27 ФЗ «О прокуратуре  РФ», а также некоторыми другими  федеральными законами, предоставляет  прокурорам возможность выполнять  следующие виды правозащитных работ:

1)рассматривать  и разрешать непосредственно  адресованные им заявления, жалобы, иные сообщения о нарушениях  прав и свобод человека и  гражданина;

2)осуществлять  наблюдение за реализацией прав  и свобод, а также выявление  фактов правонарушений;

3)предупреждать  и пресекать с помощью специальных  мер воздействия нарушения прав  и свобод; рассматривать вопрос  о применении к виновным различных  мер правовой ответственности.

Важнейшим направлением правозащитной деятельности прокурора является работа с обращениями  граждан. Особенность данного вида деятельности заключается в том, что она инициируется гражданами, выражающими несогласие с теми или  иными действиями должностных лиц  и органов власти. Эта работа имеет  несколько стадий. На первой из них  определяется отношение поднятых заявителем вопросов к компетенции органов  прокуратуры и отсев тех обращений, рассмотрение которых отнесено к  ведению других органов.

Вторая  стадия - разрешение прокурором заявлений  и жалоб по существу с принятием  необходимых организационных решений. Органы прокуратуры при разрешении поступающих к ним писем и  заявлений руководствуются ст. 10 ФЗ «О прокуратуре РФ» и Инструкцией «О порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры РФ».

Прокурор  может принимать к рассмотрению любые жалобы, содержащие сведения о нарушении закона, в том числе  и обращения по вопросам, подведомственным суду, при необходимости защиты общественного  интереса, либо прав наименее социально-защищенных лиц. При этом прокурор обязан принять  по обращению одно из следующих решений:

• разрешить жалобу по существу в установленные законом сроки; при наличии оснований, используя в полном объеме полномочия, предусмотренные ст. 27 Закона, поставить в установленном порядке вопрос о восстановлении нарушенных прав заявителя; при отказе гражданину в удовлетворении его требований дать аргументированный ответ со ссылкой на нормы закона и конкретные доказательства;
• направить обращение для проверки, разрешения по существу в один из органов, перечисленных в ст. 26 Закона;
• разъяснить пострадавшему (при неподведомственности прокуратуре поднятых им вопросов) существующий порядок защиты его прав и свобод (например, путем обращения в комиссию по трудовым спорам, в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу), когда требуется непосредственное его обращение и ничто не мешает заявителю сделать это самостоятельно.

В настоящее  время ведомственная регламентация  Генеральной прокуратуры предусматривает  следующие основания оставления обращений граждан без рассмотрения:

1)когда  в повторных жалобах уже не  содержится новых доводов, а  по всем предыдущим проводились  объективные и полные проверки  и были даны ответы полномочными  лицами;

2)если  в обращениях отсутствуют сведения  о фамилии и месте жительства  заявителя;

3)если  содержание обращения лишено  логики и смысла;

4)если  обращение содержит выражения,  оскорбляющие честь и достоинство  других лиц, а также нецензурные  выражения.

Инициативная проверка прокурора  и основания ее проведения

Осуществляя наблюдение за практикой реализации прав и свобод человека и гражданина, прокурор использует не только поступающие  к нему непосредственно письменные обращения. Он обязан также анализировать  и систематизировать информацию из других, в основном, открытых источников.

Вся проверочная  деятельность прокурора направлена на пресечение правонарушений, допущенных в отношении граждан. В тех  случаях, когда нарушения прав граждан  уже устранены, однако такие правонарушения в силу однотипности получили распространенный характер, задачей прокурора является предупреждение с помощью инициативной проверки повторения неправомерных  действий со стороны конкретных должностных  лиц, органов исполнительной власти.

Неоценимую  роль в организации целенаправленной работы по предупреждению правонарушений играет судебная статистика, которая  имеет дело с очевидными, подтвержденными  судебными решениями, нарушениями  прав и свобод граждан.

Большое значение для аппаратов Генеральной  прокуратуры, прокуратур субъектов  РФ имеет составление прокурорами - предметниками полугодовых (годовых) обобщений по конкретным вопросам правозащитной деятельности.

По существу этот основной аналитический материал позволяет выделить неблагополучные  в смысле обеспечения прав и свобод граждан сферы и планировать  целенаправленные прокурорские проверки в масштабах всей страны и отдельных  регионов. В руководящих аппаратах  органов прокуратуры, как правило, накапливается и анализируется  информация о фактах несоблюдения прав и свобод граждан, установленных  законодательством.

Представляемые  прокурорами-предметниками полугодовые  записки, формируемые на основе всеобъемлющей  информации, включая результаты надзорной  деятельности нижестоящих органов  прокуратуры, должны содержать следующие  данные: