Прокурорский надзор в сфере исполнительной власти

О результатах  рассмотрения протеста прокурору в  тот же день должно быть направлено письменное сообщение. Если невозможно техническое исполнение данного требования в тот же день, тогда оно исполняется на следующий день. Более позднее направление сообщения, равно как несоблюдение сроков рассмотрения протеста, является нарушением закона и может служить основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Прокурор  жестко не связан с позицией, изложенной в протесте. Мнение прокурора может  измениться в результате установления новых ранее неизвестных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих  необходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван. Права отзыва протеста принадлежит лицу, которым  он был принесен, - прокурору или  его заместителю. Возможность  отзыва протеста допускается только до его  рассмотрения.

Опротестование  прокурором незаконных правовых актов  стало играть важную роль в сфере  надзора за законностью правовых актов субъектов РФ. За 1997 - 98 г.г. в России было опротестовано около 1400 несоответствующих Конституции  РФ, федеральному законодательству правовых актов законодательных собраний, государственных советов, дум, президентов, правительств, глав администраций субъектов  РФ. В 1998 году по инициативе прокуроров изменены почти 900 региональных законов, указов и постановлений, противоречащих федеральному законодательству. Многие из этих актов искусственно сужали объем правомочий граждан, установленных второй главой Конституции РФ (прав работников, несовершеннолетних, предпринимателей).

Прокурорская  деятельность все чаще обнажает серьезные  государственные проблемы. В ряде регионов четко обозначилось стремление к присвоению полномочий, отнесенных к исключительной компетенции Российской Федерации.

Однако, к сожалению, далеко не все прокуроры  эффективно используют предоставленные  им возможности для противодействия  антиконституционному правотворчеству  субъектов РФ, порой ссылаются  на Конституционный Суд страны, полагая, что только этот орган вправе решать сложные правовые вопросы.

О совершенствовании  деятельности прокуроров по надзору  за законностью правовых актов свидетельствует  приказ Генерального прокурора РФ № 42 от 18 июля 1997 г. «Об усилении прокурорского  надзора за законностью правовых актов субъектов РФ». Главная  цель этого приказа, по мнению А. Мельникова, во-первых, в том, чтобы напомнить  прокурорам, что опротестовываться  должны все без исключения незаконные акты субъектов РФ, несмотря на наличие  процедур Конституционного Суда. Во-вторых, нужно отказаться от практики принесения протестов на такие акты, если очевидно, что соответствующий представительный или исполнительный орган добровольно  не удовлетворит требование прокурора. В этом случае единственно правильный способ устранения нарушений - обращение  прокурора в суд. Причем не только в суд общей юрисдикции, но и  в конституционные (уставные) суды субъектов  РФ.

Не менее  важную роль опротестования незаконных правовых актов играет в работе районных и городских прокуроров, осуществляющих надзор за законностью правовых актов  органов местного самоуправления. За 1997-98 годы по протестам прокуроров в  системе местного самоуправления отменены более 27 тысяч незаконных правовых актов, абсолютное большинство которых  носило нормативный характер.

Анализ  практики прокурорского реагирования указывает на то, что большинство  незаконных решений органов местного самоуправления, как правило, связано  с грубыми нарушениями прав и  свобод граждан. Причем наиболее характерным  для органов местного самоуправления является игнорирование требований налогового, земельного, жилищного, трудового, административного законодательства, а также законов, предусматривающих  предоставление определенных льгот  ветеранам и инвалидам. Многочисленны  факты подмены главами местных  администраций в своей деятельности представительных, судебных, контролирующих органов.

Несмотря  на предпринимаемые меры, практически во всех субъектах Федерации по-прежнему допускается принятие незаконных нормативных правовых актов по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Анализ  выявленных нарушений свидетельствует, что при принятии законодательными и исполнительными органами власти субъектов Федерации указанных  актов не соблюдается конституционный  принцип разделения компетенции  по предметам, которые отнесены к  исключительному ведению Российской Федерации и совместному ведению  Российской Федерации и ее субъектов, установленный статьями. 71, 72 и 76 Конституции  Российской Федерации. Так, прокуратурой Республики Коми опротестован ряд положений республиканской конституции, в том числе ч. 2 ст. 13, устанавливающая что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности в порядке и на условиях, предусмотренных только законом Республики Коми. В связи с тем, что протест отклонен, прокуратурой республики направлено заявление в суд. Прокурором Республики Северная Осетия - Алания 06.03.2000 принесен протест в парламент республики на отдельные нормы республиканского закона “Об охране окружающей природной среды”, наделяющие республиканский государственный орган по охране окружающей природной среды полномочиями, находящимися в исключительном ведении Российской Федерации. Протест прокурора был отклонен 18.04.2000, в связи с чем 06.06.2000 направлено заявление в суд, которое удовлетворено. Аналогичные нарушения выявлены в республиках Башкортостан, Карелия, Татарстан, Саха (Якутия) и других регионах.

Конституция РФ в статье 15 устанавливает обязанность  органов и должностных лиц  местного самоуправления соблюдать  Конституцию и законы. Муниципальная  власть, будучи самостоятельным уровнем  публичной власти, тем не менее не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции.

Приходится  признать, что механизм государственного контроля за законностью муниципального правотворчества сегодня работает неудовлетворительно. Только по официальным данным российской прокуратуры ежегодно органами и должностными лицами местного самоуправления издаются десятки тысяч актов, прямо противоречащих законодательству. При этом не только жалобы граждан, но и обращения официальных лиц и уполномоченных государственных органов, сообщения средств массовой информации о грубейших нарушениях закона, ущемлении прав граждан, зачастую, остаются без внимания и оперативного реагирования.

В прежние  годы незаконные акты местных Советов  могли быть отменены Советом вышестоящего уровня. Ныне согласно статье 44 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" решения органов и  должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными  по решению суда. Это положение  является принципиальным элементом  сегодняшней российской концепции  устройства местной власти и рассматривается  как гарантия подлинной самостоятельности  местного самоуправления.

В то же время, существующий сегодня механизм судебного контроля не способен в  необходимой мере обеспечить законность местного правотворчества. Перегруженность  судов делами, приводящая к нарушениям сроков их рассмотрения и формализму, высокая стоимость юридических  услуг затрудняют возможность обращения  к правосудию не только для граждан, но и для государственных органов  и организаций. Часто на практике до вынесения судом окончательного решения проходят долгие месяцы. Это  провоцирует местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия - по принципу: "пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый результат".

Как показывает практика, наиболее эффективной формой обеспечения законности решений  местной власти сегодня является прокурорский надзор. Однако прокурор не наделен правом отменять или приостанавливать действие незаконного акта муниципальной власти. Признать такой акт недействительным может лишь суд. Кроме того, прокурорский надзор носит ситуационный характер. Прокуратура пока не в состоянии вести тотальную проверку правовых актов муниципальных образований и осуществляет ее только при наличии соответствующего сигнала, то есть выборочно. Далеко не все незаконные акты органов и должностных лиц местного самоуправления оперативно попадают в поле зрения прокуратуры.

Повсеместно распространены нарушения, связанные  с установлением непредусмотренных  законом налогов и сборов. Анализ уголовных и гражданских дел приводит к выводу, что многие сотрудники налоговых органов и полиции применяют целую систему недозволенных методов при привлечении к ответственности как за реальные, так и за мнимые правонарушения. Манипулируя широкими властными полномочиями и используя при этом противоречивость существующего налогового законодательства, фискальные ведомства своими действиями ставят проверяемых лиц в заведомо проигрышное положение, используя целый арсенал средств сомнительного свойства. К их числу можно отнести неверное толкование законов и подзаконных нормативных актов в целях доначисления налогов; умышленное допущение математических, методических и фактических ошибок при подсчетах сумм недоимки и определении размеров финансовых санкций; произвольное непринятие к зачету произведенных расходов; неверное исчисление налоговой базы и определение объектов налогообложения. Трудно возразить Е. Мысловскому, когда он пишет: “И госналогслужба, и Минфин пытаются так откомментировать сложные случаи налогового законодательства, чтобы рядовой налогоплательщик не смог понять, о чем идет речь, а налоговые органы на местах могли трактовать возникающие вопросы исключительно в свою пользу. При этом даже достаточно ясные решения арбитражного суда по некоторым наиболее общим вопросам налогообложения налоговые органы умудряются извращать. В результате не только каждая неумышленная ошибка бухгалтера, но и умышленный “наезд” налоговой инспекции “во имя бюджета” имеют реальный шанс стать для предприятия “смертельным”, поскольку штрафы, пени, погашения недоимок могут просто привести к банкротству предприятия”.

В свою очередь, изучение уголовных дел свидетельствует, что на стадии предварительного расследования  налоговой полицией широко практикуется: игнорирование оправдывающих обвиняемого  обстоятельств и отсутствие доказательств прямого умысла в его действиях; отказ в приобщении к материалам дела дополнительных документов; уклонение от производства необходимых следственных действий; необоснованное отклонение заявленных ходатайств.

Очевидно, что допускаемые налоговой полицией на стадии доследственной проверки нарушения могли бы успешно устраняться при своевременном реагировании на эти факты органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за деятельностью подразделений дознания. Однако зачастую этого не происходит. На указанное обстоятельство обращает внимание Генеральная прокуратура РФ, отмечая, что “при анализе акта налоговой полиции до возбуждения уголовного дела есть возможность предотвратить ошибки в принятии соответствующего решения, но прокурор нередко знакомится с ним после начала следствия по делу либо до принятия решения об отказе в его возбуждении”.

В последнее  время возникло ясное осознание  того, что одной из главных причин, препятствующих позитивному развитию и социально-экономическому процветанию  России, является острая проблема безответственности органов и должностных лиц  местного самоуправления. В связи  с этим особенно актуальными становятся вопросы организации и осуществления  контроля за деятельностью (бездеятельностью) органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности. Нерешенность этих вопросов также является источником серьезнейших политических рисков.

Учитывая исключительную остроту рассматриваемого вопроса, а также отмеченные недостатки, представляется необходимым осуществить меры по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о местном самоуправлении, опротестованию незаконных нормативных актов субъектов РФ, ограничивающих права граждан на местное самоуправление, а также усилить профилактическую направленность надзорной деятельности, максимально использовать прокурорские полномочия для пресечения нарушений законности на стадии подготовки в представительных органах нормативных актов, касающихся больших групп населения.

§2.Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Надзор  за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является важнейшим  направлением прокурорского надзора  в сфере исполнительной власти. Предметом  надзора является соблюдение прав и  свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, исполнительными  органами субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Согласно  действующему законодательству, надзор за соблюдением прав и свобод граждан - одно из шести основных направлений деятельности прокуратуры (ст. 1 и гл. 2 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Это наглядно подтверждает существенное усиление в современных условиях ее правозащитной роли. То обстоятельство, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека, основано на признании их верховенства в правовой системе Российской Федерации.

Соблюдение  прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и  беззакония. Оно проявляется в  точном выполнении предписываемых законом  правил, определяющих правовой статус личности в государстве.

Правовое  поле для применения прокурорских полномочий по сравнению с советским периодом сужено рамками Конституции РФ. Прокуроры  теперь не обязаны осуществлять надзор за исполнением актов органов  исполнительной власти, что делало в прошлом их работу крайне неэффективной. Более того, подобная практика привела  в конечном итоге прокуратуру  на позиции органов исполнительной власти. Именно эти перегибы дали в  свое время повод некоторым правоведам упрекать прокуратуру в безграничном вмешательстве в различные сферы  государственной и общественной жизни.