Принцип разделения властей

       Поэтому преодолеть этот подход и за сравнительно короткое время создать теорию и практику Российского парламентаризма невозможно. В силу отмеченных причин рассматриваемая Конституция РФ (далее Конституция в ред. 1992 г.) носит переходный характер и соединяет в структуре и организации деятельности как элементы прежней концепции «полновластия Советов», так и современного подхода с элементами парламентаризма.

       Статья 3 Конституции РФ в ред. 1992г. прямо указывает на то, что «система государственной власти РФ основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между РФ, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт–Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением». Однако в нарушение этого основополагающего принципа конституционного строя РФ, ст. 104 Конституции установила, что «Высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов РФ», поставив его тем самым над системой государственных органов страны, основанной на принципе разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий.

       Более того, определяя компетенцию Съезда, Конституция наделила его правом «принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению РФ (ст. 104, часть 2), нарушив, таким образом, принцип разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали (между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением).

       В компетенцию Съезда народных депутатов преимущественно входят вопросы, относящиеся к компетенции законодательного органа.

       Анализируя  компетенции Съезда народных депутатов, необходимо отметить, что Конституция указывает на законодательный характер его деятельности. В части 4 ст. 104,где описывается порядок работы Съезда, упоминается такая его функция как принятие законов.

       Однако, чтобы окончательно убедиться в  том, что Съезд народных депутатов является законодательным органом, необходимо проанализировать порядок его формирования и деятельности. В основу порядка формирования депутатского корпуса Съезда положена мажоритарная избирательная система, основанная на принципе абсолютного большинства, всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок формирования Съезда учитывает национально федеративное устройство Российской Федерации, предусматривая возможность избрания депутатов как по территориальному, так и по национально–территориальному принципу, но не образуя верхней палаты для представителей субъектов Федерации. Таким образом, Съезд является представительным органом государственной власти, избираемый гражданами непосредственно. В то же время мажоритарная избирательная система и однопалатный состав Съезда являются существенным, но не единственным дефектом рассматриваемой системы законодательных органов.

       Всё же, пожалуй, главным недостатком  в деятельности Съезда следует считать непостоянный характер его работы и непрофессионализм депутатского корпуса. Несмотря на те значительные изменения в правовой и государственной системах, которые произошли за годы так называемой «перестройки», они мало изменили облик законодательных органов государственной власти.

       Съезд был парадным формально представительным, но на практике мало что решающим законодательным органом, никак не претендующим на роль парламента, поскольку парламент, как показывает опыт стран развитой демократии, – это постоянно действующий высокопрофессиональный орган, способный решать сложнейшие правовые задачи. К тому же, как показал опыт работы Съезда, количественный состав депутатов (1068 человек) не позволяет организовать коллективную работу над содержанием принимаемых им актов.

       Для осуществления значительного объема законодательных полномочий в системе федеральных органов государственной власти России помимо Съезда создавался еще один орган: Верховный Совет, который согласно ст.107 Конституции РФ в ред. 1992г. именовался «орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации».

       Уже сама формула статьи, закрепляющей правовой статус Верховного Совета, предполагала, что он не должен быть чисто законодательным органом государственной власти, поскольку соединил в себе полномочия двух, а то и трех ветвей власти. Верховный Совет обладал значительным объемом полномочий, включая чисто законодательные полномочия, такие как издание Основ законодательства и федеральных законов по предметам совместной компетенции Федерации и ее субъектов, а также издание кодексов и законов по предметам исключительной компетенции Федерации (ст. 109, п.6 – 1). При этом в объем его компетенции входили такие правомочия, которые целесообразнее было бы осуществлять органам исполнительной власти.

         Например, речь идет о праве  Верховного Совета представлять  на утверждение Съезда народных депутатов РФ проекты перспективных государственных планов и важнейших республиканских программ экономического и социального развития (ст. 109, п.13) или праве устанавливать доходы, поступающие на образование государственного бюджета РФ (ст. 109, п. 14) и др.

       Основным  недостатком в организации деятельности Верховного Совета

был недемократичный  порядок его формирования. В соответствии со ст.107 Конституции Верховный Совет формировался не избирателями, а Съездом народных депутатов из своего состава. Хотя элементы репрезентативности в подборе членов Верховного Совета все же присутствовали и даже использовался нетрадиционный для нашей страны принцип их ротации, однако, по мнению автора, партийно-государственная бюрократия пыталась воспроизвести традиционную для нашей страны двуединую систему законодательных органов: Съезд Советов – ВЦИК, Верховный Совет – Президиум, Съезд народных депутатов – Верховный Совет.

       Все перечисленные законодательные  органы государственной власти были построены по единому принципу: формально демократический высший орган, формируемый населением страны, но фактически мало участвующий в непосредственной законодательной деятельности, и управляемый формируемый по указке «сверху» профессиональный орган, фактически выполняющий непосредственные законодательные функции, но утративший силу многоступенчатого порядка его формирования (косвенные выборы) непосредственную связь с избирателями.

       Таким образом, анализируя деятельность законодательных  органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ в ред. 1992г., необходимо шире взглянуть на весь законодательный процесс в контексте реализации в России принципа разделения властей.

       Очевидно, что принцип разделения властей  и система их взаимодействия реализуются в рамках определенной формы правления, которая обуславливает типичные черты политического режима применительно к особенностям развития конкретного государства.

       Как известно, мировой опыт знает две  классические конструкции органов государственной власти, основанных на принципе разделения властей, парламентская монархия или парламентская республика и президентская республика. В парламентских государствах провозглашается юридическое верховенство парламента, характерно более тесное взаимодействие законодательной и исполнительной властей. В президентских республиках две ветви власти более обособленны друг от друга, формально находятся в равном положении.

       Однако  доминирующее влияние национально–исторических особенностей привело к тому, что в ряде стран с неразвитыми демократическими традициями форма правления устанавливается в смешанной форме, включая в себя элементы из различных конструкций. Примером может служить система организации государственной власти, закрепленной законом от 10 декабря 1992г. об изменении Конституции.

       С одной стороны, как отмечалось выше, Конституция провозгласила Съезд народных депутатов «высшим органом государственной власти», обладающим не только законодательными функциями, но и рядом учредительных функций по отношению к органам исполнительной и судебной власти. Если исходить из того, что Съезд – это парламент, то таким образом в России была учреждена парламентская республика.

       Однако, поскольку в стране на основании решения референдума 1990г. был учрежден пост Президента, по логике парламентской республики Президент должен был избираться Съездом народных депутатов. Но в соответствии со ст. 121 – 3 Президент РФ избирается гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права. Получается, что в стране действуют два представительных (в широком смысле этого слова) органа власти, права которым в равной степени делегированы народом. Это соответствует конструкции президентской республики. Помимо этого, ни президентская, ни парламентская формы правления не предусматривают наличия двух законодательных органов государственной власти, действующих в масштабах всей страны. Такую конструкцию предусматривает только республика советского типа.

       Таким образом, определяя характер форм правления и организации государственной власти на федеральном уровне, установленный в России в соответствии с Конституцией РФ в ред. 1992г., мы можем определить её как суперпрезидентскую.

       Естественно, что законодательная деятельность в таком государстве не может не отличаться своеобразием. Как отмечалось выше, законы Российской Федерации принимаются двумя органами государственной власти: Съездом народных депутатов и Верховным Советом. Поскольку подавляющее большинство законов принималось Верховным Советом, поэтому организация законодательной процедуры в нем подробно описана Конституцией. Верховный Совет имел двухпалатную структуру, причем палаты, имея различную специфику деятельности (ст. 112, часть 2,3) были равноправны и, следовательно, обладали равными полномочиями в законодательном процессе и рассматривали одни и те же законопроекты. Заседания палат проходили преимущественно раздельно.

       Особенность состояла в том, что на практике та палата, к компетенции которой  по содержанию относился тот или иной законопроект, рассматривала его первой и более подробно в 2–х чтениях. А вторая, как правило, лишь одобряла закон, принятый другой палатой. В практике деятельности последнего состава Верховного Совета встречались случаи, когда между палатами возникали разногласия. На этот случай Конституция (ст. 112, часть 6) предусматривала особую процедуру их решения, которая ни разу не была реализована, поскольку палаты, как правило, соглашались с возражениями друг друга или находили взаимный компромисс более простым путем. Тем не менее, исходя из формального анализа конституционной нормы, следует заметить, что механизм решения разногласий между палатами помимо согласительной комиссии, создаваемой на паритетных началах, предусматривал возможность передачи спорного решения на рассмотрение Съезда народных депутатов.

       Такой подход вряд ли можно признать удачным, поскольку при неравной численности депутатов, избираемых в состав Съезда по

территориальному  принципу и от субъектов Федерации (первых было в 5 с лишним раз больше), очевидно численное преимущество оказывалось за Федерацией, а, следовательно, за тем решением вопроса, которое предлагал Совет Республики.

       Принятием закона Съездом или Верховным  Советом законодательный процесс  не завершался. За этим следовала еще процедура подписания закона Президентом. Хотя формальных различий в юридической силе законы, принятые Съездом или Верховным Советом, не имели, тем не менее, процедура подписания их Президентом имела существенные различия. В частности, законы, принятые Съездом, подлежали лишь промульгации Президентом. Его подпись под ними носила формальный характер, поскольку он не обладал по отношению к ним правом вето.

       Что же касается законов, принятых Верховным  Советом, то Президент в

установленный ст.121-5,  в четырнадцатидневный срок мог наложить на них отлагательное вето, которое преодолевалось обычным большинством голосов депутатов каждой из палат.

       На практике депутаты в большинстве случаев соглашались с замечаниями Президента и вносили в текст законов необходимые изменения. Однако в связи с этой ситуацией в Верховном Совете возникали споры, не имеющие до сегодняшнего момента нормативно правового решения.

       Следует заметить, что действующая Конституция  частично решает эту проблему. Завершается законодательный процесс стадией опубликования закона. По странному стечению обстоятельств Конституция РФ в ред. 1992г. возлагает обязанность опубликовать закон на два органа: Президента (ст. 121–5, п.2) и Президиум Верховного Совета (ст. 114, п.8). Очевидно, именно этим обстоятельством объясняется то, что подавляющее большинство законов, принятых Съездом и Верховным Советом, были опубликованы с нарушением установленного для этого 10–дневного срока.

       Подводя итог сказанному, следует отметить, что, несмотря на существенные недочеты в организации деятельности законодательных органов РФ в период с октября 1989г. по сентябрь 1993г., ими проделана огромная работа по обновлению законодательства Российской Федерации: принято несколько сотен новых законов, более 2–х тысяч Постановлений. Впервые в истории Российского государства была предпринята попытка реализации на практике принципа разделения властей. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

6. Проблемы  реализации принципа разделения властей  в современной России.

         Статья 10 Конституции Российской Федерации устанавливает самостоятельность и абсолютную независимость ветвей власти друг от друга. Это основа и ценность конституционного строя нашей страны. Но соблюдается ли это положение на практике в деятельности всех органов государственной власти? Полагаем, что на практике реальное разделение властей в нашей стране только лишь складывается. В делении властей по горизонтали в современной России доминирует исполнительная власть во главе с Правительством Российской Федерации. Сегодня в России законы принимаются Федеральным Собранием РФ, в состав которого входит Совет Федерации, состоящий из представителей исполнительной власти субъектов РФ и находящихся под их влиянием представителей законодательно-представительных органов субъектов РФ. В настоящее время, основная часть законопроектов готовится в стенах министерств, ведомств, агентств и служб.