Правотворчество в РФ

     В принципе процедура подготовки и  принятия нормативных правовых актов  субъектов Федерации соответствует  аналогичной процедуре на федеральном уровне. Принятию какого-либо нормативно-правового акта предшествует включение проекта акта в план законопроектных работ органа государственной власти субъекта Федерации. При этом определяются приоритетные, первоочередные, законопроекты, скорое принятие которых имеет важное значение для социального, экономического и культурного развития субъекта Федерации. Однако составление подобного рода планов не исключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов. При составлении плана законопроектных работ, как правило, учитывается мнение всех заинтересованных органов, научных и иных учреждений, граждан и их объединений.

     Что касается участия субъекта Федерации  в федеральном законодательном  процессе, следует отметить следующее. Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею.

     Однако  если посмотреть, сколько законопроектов направляется в Госдуму из субъектов Федерации, картина окажется довольно мрачной. С места прибывает ничтожная часть законодательных предложений. Одной из причин того, что к жизни пробивается так мало законодательных инициатив, и едва ли не главной, называется неэффективное финансирование законотворческого процесса. В доказательство тому проводится параллель: чем беспечней законодательный орган, тем заметнее отдача. Например, лидерами по числу законодательных инициатив, внесенных в Госдуму нынешнего созыва, являются Московская областная Дума, Московская городская Дума и Законодательное Собрание Краснодарского края. В их активе по пять законов.

     К сожалению, в настоящее время  субъект Российской Федерации не в полной мере реализует свое право  на участие в федеральном правотворчестве. Ни в конституции РФ ни в регламентах Палат Федерального собрания РФ, не говоря уже о нормативных правовых актах субъектов РФ, нет четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в осуществлении права законодательной инициативы на федеральном уровне. Как следствие – остаточно еще сохраняется тенденция децентрализации правового регулирования, когда субъект Федерации стремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иные нормативные правовые акты.

     Издаваемые  в субъектах РФ акты управления являются важнейшим средством реализации целей и задач публичной администрации. Посредством издания таких актов органы исполнительной власти добиваются надлежащего функционирования всей системы государственного и муниципального управления. Акты управления представляют собой основную юридическую форму, через которую органы и должностные лица исполнительной власти реализуют свои властные полномочия, обеспечивают претворение в жизнь требований федеральных законов и законов субъектов РФ, указов Президента и постановлений Правительства России.

     Особое  место среди актов управления, принимаемых в субъектах РФ, занимают нормативно-правовые акты, издание  которых во всех случаях влечет установление, закрепление или отмену юридических  норм, направленных на регулирование управленческих, имущественных, земельных и иных отношений. Являясь самыми многочисленными источниками права, они обеспечивают конкретизацию законов в сфере управления, которая обусловлена территориально-географическим многообразием страны, пробельностью законодательных актов, недостаточно высоким профессионализмом государственных и муниципальных служащих. Не менее значимо и то, что по сравнению с законами нормативные акты управления способны обеспечить более оперативное реагирование на динамику потребностей правового регулирования, которая объективно предполагает наличие в системе средств нормативно-правового регулирования не только законодательных, но и подзаконных актов. Именно за счет издания последних органы и должностные лица исполнительной власти в состоянии добиваться адекватного учета происходящих в сфере управления изменений. ⁸

     Активными формами участия субъектов в  федеральном правотворчестве могли  бы стать выступления представителей субъектов Федерации при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы, а также совместная законодательная инициатива, реализуемая сразу несколькими субъектами Федерации. Она направлена на решение какой то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российского законодательства. В ходе её осуществления координируются разные интересы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе потребности общественного развития.

     Круг  лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, определен  для республик в их конституциях, а для других субъектов в их уставах.

     Основной  формой проявления права законодательной  инициативы признается внесение в законодательный  орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более  приемлемой чаще всего оказывается  форма законодательного предложения. Во многом это объясняется теми трудностями, с которыми сталкивается при подготовке законопроектов большинство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полного отсутствия у них квалифицированных кадров.

     К тому же такие субъекты Федерации, как края, области, автономные округа, имеют весьма небольшой опыт в осуществлении права законодательной инициативы, поскольку в качестве субъектов этого права признаны недавно.

     Однако, как справедливо замечено, интенсивное  использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив, которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем. Подчас наблюдается стремление отдельных регионов переложить на федеральный законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые законодательные решения. В качестве одной из мер, способной предупредить подобные явления, следует, пожалуй, назвать оперативный взаимный обмен правовой информацией, содержащей в числе прочих сведения о том, какая именно законодательная инициатива, от какого субъекта Федерации, в какие сроки поступает на рассмотрение Федерального Собрания.⁹ Законодательные и исполнительные органы субъекта Федерации взаимодействуют между собой в установленных федеральными законами и законами субъекта формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта и в интересах его населения. В рамках такого взаимодействия высшее должностное лицо субъекта, органы исполнительной власти направляют принятые ими правовые акты в законодательный (представительный) орган субъекта. Законодательный орган субъекта, в свою очередь, вправе обратиться к высшему областному лицу субъекта, в органы его исполнительной власти с предложением о внесении изменений и дополнений в эти акты либо об их отмене. Он так же может обжаловать указанные акты в судебном порядке.

     Конечно, проходит не мало времени, чтобы подготовленный проект соответствующего документа  субъекта Федерации был направлен и обсужден в законодательном (представительном) органе и его комиссии, прежде чем мог быть принят в качестве закона или другого акта.

     Законодательный процесс является формально юридическим  выражением законотворческой функции  государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой сфере начинает действовать новый закон – нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества.¹⁰

    Рассмотрев  детали процедуры правотворчества  в России, можно сказать, что особенности (характерные черты) правотворчества  выражаются в следующем:

1. Конституция РФ 1993 г. закрепила новую доктрину и структуру права. Впервые составной частью российского права провозглашаются общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации (п. 4 ст. 15). Россия, по Конституции, является демократическим социальным и правовым государством, а права и свободы человека и гражданина – высшей ценностью, закрепляется двойной механизм их защиты, включающий международные процедуры, плюрализм форм собственности и т.д. Все это ориентировало российское законодательство на международные стандарты в области прав человека. Российская Конституция встала в ряд с конституциями самых цивилизованных стран. Вместе с тем, её анализ показывает, сто по многим своим параметрам она напоминает здание без фундамента. Её положения порой “зависают” в вакууме, в силу отсутствия теоретических, нормативных культурных основ их действия. Отсюда из нормативных они нередко превращаются в декларативные либо отторгаются общественным сознанием, либо, наконец, вызывают острые научные дискуссии. Так, по нашему мнению, провозглашение России демократическим, социальным и правовым государством (п. 1 ст. 1, п.1 ст.7 Конституции), при отсутствии в ней гражданского общества, представляет не что иное, как попытку признать желаемое за действительное. Думается, в интересах дела следовало бы придать этим положениям программный характер. Тем более что мировой опыт уже имеет здесь неплохие технические наработки. К примеру, Конституция Индии 1950 г. включает раздел “Основные принципы политики государства”, нормы которого не применяются в судах, но являются ориентиром при законотворчестве. Опыт прошедших десятилетий свидетельствует об их положительной роли в достижении целей, провозглашенных Конституцией¹¹.

    Заимствованный  характер многих положений Конституции  приводит в ряде случаев к отсутствию теоретических разработок вводимых ею категорий, поскольку отечественная правовая наука десятилетиями развивалась отличным от общемирового путем. Примером такой ситуации могут быть, в частности, оживленные научные дискуссии середины 90-х годов о природе общепризнанных принципов и норм международного права, о соотношении национального закона и международного договора, о механизме действия последнего в национальном правопорядке и т.д. Почти полное отсутствие в советское время практики применения международно-правовых норм в отечественных судах обусловило неподготовленность судей к их применению. Многочисленные примеры свидетельствуют о том, сколь плохо соответствуют положения Конституции уровню общественного политического и правового сознания. Так, закрепленные в Конституции плюрализм форм собственности, свобода договора обернулись уродливыми формами “прихватизации”, криминализацией рынка, правовым беспределом и т.д. Провозглашение прав человека высшей ценностью обусловило повышение значимости правовой процедуры как средства их легальной защиты. Однако обусловленный прошлым развитием низкий уровень правовой и политической культуры в условиях кризиса судебной системы привел к распространению внесудебных форм решения социальных конфликтов, включая “заказные” убийства. Видимо, страна, прожившая три четверти века в условиях не правового общества, обречена, пройти такой этап развития.

2. Инерция старого мышления порой нейтрализует действие положений Конституции. Примером здесь может быть её ст. 36 о праве граждан и их объединений иметь в частной собственности землю. Условия и порядок пользования землей, согласно этой статье, определяются федеральным законом. Однако указанный федеральный закон за все эти годы так и не принят из-за жесткого противодействия в структурах Государственной Думы.
3. В области публичного права противоречия переходного периода проявляются, прежде всего, в “перекосах” в государственном строительстве. Речь идет о стремлении ряда субъектов Российской Федерации игнорировать принцип верховенства федеральной Конституции, об их претензиях на суверенитет и т.д. Это привело к существенным деформациям вертикали источников права, к многочисленным несоответствиям федеральному законодательству законодательства субъектов Федерации. Такое положение не может не представлять угрозы самому существованию Федерации. Механизмы преодоления правовых коллизий, предусмотренные Конституцией, оказались здесь практически неработающими. Неслучайно столь необходимое восстановление вертикали власти осуществляется сегодня в основном политическими, а не правовыми методами. Прав профессор Д.Л. Златопольский в своем выводе, что “поддержка законодателями России идеи о суверенитете бывших автономных республик является полностью несостоятельной: и теоретически, и практически, и политически”.
4. Противоречия в российском праве (как технике в “широком” смысле) проявляются, прежде всего, на “стыках” правовой системы – между доктриной нового права и уровнем общественного, политического и правового сознания, между доктриной и реальной структурой права, между отдельными элементами структуры и т.д. Иными словами, идеальная модель права, закрепленная в Конституции и новых законах, не срабатывает в силу неполного её соответствия социальным и культурным условиям современной России.
5. Подготовка законопроектов с содержательной точки зрения представляет собой процесс объективации права. Это означает познавательную деятельность, направленную на выявление регулятивно охранительного воздействия права на реальные общественные отношения. Право при этом рассматривается как своего рода стандарт типичных общественных отношений, который формируется как в результате объективного общественного развития, так и в процессе целенаправленной государственной деятельности. Соответственно, процесс законотворчества представлен двумя составляющими: санкционированным и непосредственным законотворчеством. Санкционированное законотворчество предполагает, что статус закона приобретает уже сложившееся в обществе правило поведения, которое признаётся государственно-полезным и в силу этого общезначимым и общеобязательным (становится правилом публичного характера), обеспечивается системой государственных гарантий, в т.ч. связанных с возможностью обеспечения правовых предписаний при помощи государственного принуждения. Непосредственное законотворчество, в свою очередь, связано с созданием закона непосредственно в процессе деятельности компетентного государственного органа. При этом в отличие от санкционированного законотворчества, носящего, по сути, характер признания и закрепления, сформировавшихся в результате объективного общественного развития социальных обычаев (традиции, ритуала), непосредственное правотворчество следует рассматривать как собственно творческую деятельность государства, посредством которой определяется социальная сфера, нуждающаяся в законодательном регулировании, вырабатываются критерии такого регулирования, формируются юридические гарантии и меры юридической ответственности. Миссия законодателя в данном случае состоит в том, чтобы предугадать возможную динамику развития общества и попытаться на основе такого прогноза создать нормативную модель социальной регуляции в обозримом будущем.
6. Наряду с так называемыми факторами внешнего воздействия, которые в большинстве случаев влияют на законотворческий процесс опосредованно (хотя нельзя исключить возможности и непосредственного воздействия – стихийное бедствие, социальный катаклизм и т.д.), следует выделить механизмы внутреннего воздействия и, в первую очередь, механизм лоббирования. В докладе экспертного Института российского союза промышленников и предпринимателей совместно с фондом развития парламентаризма в России дается достаточно содержательное определение лоббизма. Лобби – это промышленные и финансовые группы, общественные движения и объединения, стремящиеся оказывать целенаправленное систематическое влияние, как на законотворческую деятельность, так и на процессы реализации принятых законов и административных актов¹².

    Место и роль лоббизма в законотворческой деятельности оцениваются в достаточной  степени неоднозначно. Как правило, смысл лоббизма сводится к трем моментам: 1) лоббизм выступает посредническим механизмом между гражданами и государством в сфере обмена информацией, экспертных знаний, а также легитимации  принимаемых законов; 2) лоббизм выполняет функцию организации плюрализма общественных интересов в деле сопоставления интересов и определения приоритетов; результат лоббистской деятельности затрагивает значительные слои населения; 3)  лоббизм дополняет конституционную систему демократического представительства, позволяя участвовать в принятии  и реализации политических решений тем гражданам, которые не имеют возможности для этого¹³. Вместе с тем, отмечает С.Л. Сергевнин, нельзя забывать и о негативных сторонах  лоббизма, использование которых в современной России приводит  к возникновению ситуации, в рамках которой “группа так называемых олигархов пытается диктовать всему государству и обществу свою волю”¹⁴.