Правотворчество в РФ

3. Виды правотворчества

      Правотворчество как универсальный процесс формирования и развития правовых актов может быть разделен на несколько видов. Причем, речь идет не об искусственной их классификации, поскольку в реальной жизни устойчиво существуют именно виды правотворческой деятельности. Критерием выделения видов правотворчества служат:

1. субъект правотворчества, т.е. орган или сообщество, которое вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом. Именно данный субъект может выступить с инициативой подготовки и принятия правового акта либо реагировать на правотворческую деятельность других субъектов. Рассмотрение предложений последних является либо обязательным, согласно конституционным и иным правилам взаимоотношений других органов, либо рекомендательным. Если круг субъектов правотворчества строго определен, то круг субъектов инициативы более широкий и, как правило, регулируется лишь частично. Тем самым стимулируется участие в правотворчестве граждан и их общественных отношений, локальных органов и др.;
2. регламенты правотворчества различных государственных органов регулируют процессы подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов. В них точно фиксируются этапы, стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ним действий, субъекты – участники каждой стадии и их права, обязанности и взаимоотношения. Процедуры могут быть в виде регламентов палат Парламента, порядка или правил подготовки и принятия актов в органах исполнительной власти. Нередко они содержатся внутри статусных законов или положений, определяющих статус, задачи, функции и полномочия соответствующих органов;
3. правотворческие процессы ориентированы на строго определенные виды правовых актов как цели их деятельности, как легальные рамки правоформирующих действий, как границы, отделяющие создаваемый акт от актов других органов. Для этих целей служат положения конституций, устанавливающие систему, виды, признаки правовых актов и их соотношение между собой;
4. принципиальное значение имеет правильное определение темы будущего правового акта, его возможного объема и содержания. Это позволяет избегать ненужного смешения на практике видов актов и решать с помощью законов вопросы, отнесенные к ведению Правительства, или с помощью указов вопросы компетенции Парламента и Правительства. Точное определение предмета правового регулирования позволяет, далее,  верно избрать форму акта среди ему однородных (например, кодекса среди законов).

       С учетом названных критериев можно  выделить пять основных видов правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, локальное нормотворчество местного самоуправления (как известно, признается муниципальное право), прямое, непосредственное правотворчество, договорное нормотворчество.⁴

1. Законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов. Закон – акт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, принимаемый законодательным и представительным органом в особом порядке и обладающий стабильностью.

       Законом регулируются вопросы, имеющие важнейшее  государственное значение. В обобщенном виде можно сказать, что только законом могут быть урегулированы:

• вопросы конституционного характера;
• принципы организации, порядок формирования и деятельности высших и местных органов государственной власти и управления;
• основные права, свободы и обязанности граждан, способы их охраны и обеспечения;
• основные условия создания и деятельности общественных организаций;
• решение вопросов принятия и изменения бюджета; - установление всех видов налогов;
• установление основных положений регулирования экономики;
• основные вопросы обороны и международных отношений;
• правовой статус средств массовой информации.

  В юридических  актах-положениях конституций, регламентах  палат парламентов законов об организации парламентов – подробно регламентируется порядок подготовки и принятия законов.

2. Подзаконное правотворчество Президента, Правительства и иных органов исполнительной власти отличается рядом особенностей. Оно сообразуется с положениями законов. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия актов ввиду своей очевидной динамичности. Поэтому каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания. Существует порядок подготовки проектов указов Президента Российской Федерации, есть порядок подготовки постановлений и распоряжений Правительства, равно как и общий регламент его деятельности. В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации действуют аналогичные процедуры.

    Ввиду общности целей и принципов правотворчества  важно добиваться согласованного участия  одних субъектов в правотворчестве  других. Известно, что существуют конституционные  рамки участия Президента и Правительства  в подготовке проектов законов, с  первого этапа и до рассмотрения, одобрения и подписания. В России сейчас действует Положение о законопроектной деятельности Правительства, не допускающее, в частности, прямого внесения министерствами и другими органами проектов законов в комитеты Государственной Думы и Совета Федерации, минуя Правительство.

    3. Разновидностью правотворчества  является порядок прямого непосредственного принятия  правовых актов  речь идет, прежде всего, о референдуме как конституционном способе принятия законов и других решений государственного значения  процедура проведения референдума обычно регулируется помимо норм конституций в специальных законах  таковы, например  федеральный закон   о референдуме законы субъектов российской федерации о порядке проведения референдумов в республиках областях и т.п., а также законы о местном референдуме.

Прямое правотворчество  такого рода характеризуется рядом  признаков:

    a) оно проводится по инициативе групп граждан, населения определённой численности;

    b) в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным  правообразующим источником конституции, закона или иного решения;

    c) итоги референдума (народного  голосования) являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению  и обладают наивысшей юридической  силой;

     d) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные  организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели - обеспечить  полное и свободное народное волеизъявление.

    4. В  широком смысле слова  в правотворчестве участвуют  и местное самоуправление. Но это двойное участие оно касается  государственного правотворчества в тех или иных формах и  собственного правотворчества. Ввиду отдалённости местного самоуправления от государственной власти формируемое муниципальное  право состоит из двух “слоёв”. Нормы законов и иных нормативных актов, принятых на уровне Российской Федерации и её субъектов по вопросам местного самоуправления (таковы, например, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации” и аналогичные законы республик областей и д.р.). 

      Второй уровень - норма саморегуляции.  К числу последних относятся  уставы местного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, итоги опросов населения, местные референдумы. Особое значение имеет инициатива, позволяющая гражданам населенных пунктов разрабатывать и участвовать в обсуждении проектов актов в местных органах. Саморегулирование на местах выражается как в широких рамках локального нормотворчества, так и в проявлении общественных инициатив как фактора нормообразования. Инициатива, самостоятельность, нормы-самообязательства, самоответственность – таковы черты локального нормотворчества. 

    5. Разновидностью правотворчества является деятельность государственных органов по заключению нормативных договоров. Это – конституционные  внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры  и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе. Проводимые переговоры и достижения договорённостей завершаются заключением договоров и соглашений. Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий.⁵

     4. Практика Российского правотворчества и правотворчество в субъектах Российской Федерации 

     Законодательная деятельность в целом – от планирования подготовки проектов нормативно – правовых актов до введения их в действие – при всей её значимости в системе государственного управления не может считаться самодостаточной. Действенность любого закона, достижения результата, на который рассчитан закон, однозначно гарантированы быть не могут. Исполнение нормативных правовых актов не обеспечивается универсально. Всякая норма не может быть внедрена исключительно посредством государственного законотворческого механизма. При реализации нормативных правовых актов включаются «попутные» механизмы, которые способны заблокировать, либо, наоборот, обеспечить беспрепятственное их исполнение. Это, например, их материальная обеспеченность, экономическая целесообразность, нравственная обоснованность и др. Учет «помогающих» и «препятствующих» реализации будущего закона условий в процессе подготовки законопроекта – обязательный элемент формирования законодательного регулирования. Поэтому «отслеживать» действенность, анализировать и оценивать состояние федерального законодательства в целом – необходимое условие для нормальной организации последующей правотворческой работы, поскольку анализ существующего состояния законодательства позволяет делать прогнозы относительно его динамики, намечать пути развития. ⁶

     Законодательный процесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.

     Как известно, федеральная Конституция  закрепляет общие принципы и отдельные  формы нормотворчества субъектов  Федерации. Наиболее часто используемыми  источниками и ориентирами нормотворчества  субъекта Федерации являются Федеральные  конституционные и федеральные законы.

     Федеральный закон от 06 октября 1999г. «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определил круг вопросов по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанном законе отмечается, что законодательный орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъекта к его ведению и полномочиям.

     Если  взять различные уровни правовой политики и в связи с этим –  проблемы взаимосвязи и взаимодействия федеральной и региональной политики, следует обратить внимание на то, что  в российской, равно как и в любой другой федерации, в силу ее природы и характера именно как федерации, где ее субъекты, будучи относительно самостоятельными образованиями, формируют в то же время, взаимодействуя между собой, единое, целое государственное образование, федеральная правовая политика не может создаваться, существовать и реализовываться изолированно, вне связи и взаимодействия с региональной правовой политикой, проводимой каждым субъектом федерации на своем уровне.

     Как показывает опыт существования и  деятельности в правовой сфере различных федераций, федеральная правовая политика, несмотря на то, что она формируется и осуществляется при прямом участии и содействии субъектов федерации, тем не менее является вполне самостоятельным, определяющим по отношению к ним федеральным феноменом, имеющим свои собственные федеральные цели и приоритеты, свои формы выражения и задачи.

     В свою очередь региональная правовая политика, формируемая и проводимая на уровне субъектов федерации, выступает  как относительно самостоятельное  явление по отношению к федеральной правовой политике, существующее и функционирующее, однако, в ее рамках и на ее основе. Степень самостоятельности региональной правовой политики, а в месте с тем и характер региональных юридических актов определяются уровнем самостоятельности самих регионов – субъектов федерации, характером их отношений в целом, точнее – с центром управления федерацией. ⁷