Понятие и виды органов исполнительной власти Украины

Понятие и виды органов исполнительной власти Украины 
Органы исполнительной власти являются ключевыми субъектами административного права, поскольку им принадлежит ведущее место и роль в возникновении и функционировании общественных отношений, составляющих предмет административно-правового регулирования. 
Понятие «орган исполнительной власти» является производным от более широкого понятия «государственный орган» (или «орган государственной власти»). В этом смысле органы исполнительной власти является отдельным видом государственных органов. На них распространяются все общие черты понятия государственных органов, а это означает, что каждый отдельный орган исполнительной власти: создается с целью непосредственного осуществления конкретного вида государственной деятельности; выполняет деятельность, характеризуется четко определенной государством направленностью, целями, задачами и функциями, определенным объемом компетенции (прав и обязанностей); осуществляет свою деятельность с помощью определенных государством методов и форм работы, имеет определенную организационно-правовую форму, внутреннюю структуру и внешние связи.  
Кроме того, органы исполнительной власти имеют и определенные особые признаки, обусловленные их принадлежностью к относительно самостоятельной части государственного механизма (аппарата) - системы органов исполнительной власти. Эта система органов имеет довольно распространенное название - «аппарат государственного управления» (или иначе - «управленческий аппарат»).  
Несмотря на это, термин «органы государственного управления» является вполне приемлемым для характеристики органов исполнительной власти, и в настоящее время очень часто выступает фактически второй общераспространенной их названием.  
В то же время следует помнить, что не все органы государственного управления могут быть определены как собственно органы исполнительной власти. В частности, в органы исполнительной власти не относятся такие органы государственного управления, как администрации (органы) государственных предприятий, объединений, учреждений, а также любых других организаций государственной формы собственности. Эти управляющие субъекты имеют определенную специфику, которая связана только с внутренней - в пределах соответствующей организации - направленностью их управленческих функций и полномочий.  
К личному составу органов исполнительной власти входят государственные служащие, то есть работники, находящиеся на государственной службе и занимают определенные должности в органах исполнительной власти. Эти работники составляют в каждом органе определенное организационное образование, которое принято называть «аппаратом органа».  
Учитывая приведенное необходимо различать аппарат государственного управления в указанном выше понимании его как системы органов и «аппарат» отдельных органов исполнительной власти.  
Виды органов исполнительной власти разграничиваются по разным основаниям (признакам). В частности, эти органы делятся на виды в зависимости от: характера компетенции (или содержания функций) - на органы общей, отраслевой, функциональной или смешанной компетенции; сферы действия - на органы управления экономикой (народным хозяйством), социально-культурным развитием, в административно-политической сфере; способов принятия властных решений - на коллегиальные и единоначальные (единоличные)и др.  
Наиболее весомое значение имеет классификация видов органов исполнительной власти, содержащийся непосредственно в Конституции. Она выделяет по критерию организационно-правового уровня следующие виды:  
1) высший орган в системе органов исполнительной власти - Кабинет Министров Украины (Правительство);  
2) центральные органы исполнительной власти (ЦОИВ) - министерства и другие ЦОИВ;  
3) местные органы власти - областные (Киевская и Севастопольская городские), районные государственные администрации.  
Вместе с тем конституционное определение упомянутых трех видов органов означает лишь то, что существование данных видов является обязательным для системы органов исполнительной власти в Украине. Вместе содержание Конституции отнюдь не исключает возможностей существования каких-то дополнительных (конечно же, по уже критерию) видов органов исполнительной власти, занимавшими бы место рядом (или между) с упомянутыми видами.

Таким образом, Конституция  не содержит исчерпывающего определения  всех элементов системы органов  исполнительной власти, а относит  решение вопроса о возможности  существования в системе органов  исполнительной власти, наряду с приведенными видами, некоторые другие на усмотрение законодателя - путем принятия текущих  законов. Поэтому возникновение  любых других видов органов исполнительной власти - это дело практического государства. 
Этот вывод касается таких новообразованных (с декабря 1999 г.) органов, предложенных Концепцией административной реформы в Украине, как правительственные органы государственного управления (департаменты, службы, инспекции). Они принадлежат именно к одному из дополнительных видов органов исполнительной власти. 
В построении структуры системы органов исполнительной власти используются различные принципы разграничения компетенции отдельных органов. Наиболее распространенными в отечественной практике являются: а) функциональный принцип - когда орган направлен на выполнение одной или нескольких функций государственного управления,

б) отраслевой принцип - когда  орган осуществляет руководство  одним или несколькими отраслями  государственного управления,

в) программно-целевой принцип - когда орган создается для  целенаправленного решения конкретной проблемы (программы) весомого общественного  значения, например Фонд государственного имущества (для осуществления программы  приватизации). 
Кабинет Министров Украины (Правительство) является высшим органом в системе органов исполнительной власти (ч. 1 ст.113 Конституции). Кабинет Министров возглавляет систему органов исполнительной власти и все другие органы исполнительной власти должны быть подчиненными Кабинета Министров, ему подконтрольны и подотчетны. 
Приведенное положение ст. 113 Конституции является принципиальным, поскольку до принятия Конституции 1996 г. Президент Украины был одновременно главой государства и главой исполнительной власти, то есть он формально возглавлял систему органов исполнительной власти. 
Статус Кабинета Министров Украины как высшего среди органов исполнительной власти подтверждается также п. 9 ст. 116 Конституции, согласно которому Кабинет Министров Украины «направляет и координирует работу министерств, других органов исполнительной власти». 
Кабинет Министров Украины на основе и во исполнение Конституции и законов Украины, указов Президента Украины и постановлений Верховной Рады Украины издает в пределах своей компетенции акты - постановления и распоряжения, обязательные для исполнения. Акты нормативного характера издаются в форме постановлений Кабинета Министров. С организационно-распорядительными и другим текущим вопросам акты издаются в форме распоряжений Кабинета Министров.

Центральными органами исполнительной власти (ЦОИВ) являются органы, непосредственно подчиненные Кабинету Министров Украины. К Центральными органами исполнительной власти отнесены:

 а) министерства,

б) государственные комитеты (государственные службы)

в) центральные органы исполнительной власти со специальным статусом.

 
Ведущее место среди центральных  органов занимают министерства Украине. Их руководители - министры - входят в  состав Кабинета Министров и непосредственно  участвуют в формировании государственной  политики в стране. 
Государственные комитеты (государственные службы) - это центральные органы исполнительной власти, которые, в отличие от министерств, непосредственно не формируя правительственную политику, призванные способствовать министерствам и правительства в целом в реализации этой политики путем выполнения функций государственного управления, как правило, межотраслевого или функционального характера. Государственные комитеты возглавляются председателями, которые не входят в состав Кабинета Министров. 
Центральные органы исполнительной власти со специальным статусом - это относительно новый вид ЦОИВ, образованный согласно Концепции административной реформы в Украине. Их особенность заключается в том, что они имеют определенные Конституцией и законодательством Украины специфические задачи и полномочия, по ним может устанавливаться специальный порядок создания, реорганизации, ликвидации, подконтрольности, подотчетности, а также назначение и увольнение руководителей, решения других вопросов. 
Кабинет Министров Украины в пределах средств, предусмотренных на содержание органов исполнительной власти, может образовывать правительственные органы государственного управления (департаменты, службы, инспекции). Эти органы были введены Указом Президента от 15 декабря 1999 «О системе центральных органов исполнительной власти» для осуществления:

а) управление отдельными подотраслями или сферами деятельности,

б) контрольно-надзорных функций,

в) регулятивных и разрешительно-регистрационных  функций в отношении физических и юридических лиц. 
Исполнительную власть на территориальном уровне осуществляют местные органы власти - областные, районные, Киевская и Севастопольская городские государственные администрации, а также местные (территориальные) органы центральных органов исполнительной власти. 

На территории соответствующих  государственных администраций  функционируют и местные (территориальные) органы министерств и других центральных  органов исполнительной власти.

Органы местного самоуправления  
Эти органы имеют определенную нормами административного права компетенцию - предметы ведения, права и обязанности (полномочия), несут ответственность за действия или бездействие в пределах собственного или делегированной компетенции, выполняют публичные, исполнительно-распорядительные, разрешительно-регистрационных, контрольные функции, участвуют в административных правоотношениях регулятивного или охранительного характера.  
Прежде административная правосубъектность проявляется у органов местного самоуправления при осуществлении функций, которые выполняются на основании делегированных им полномочий. Об этом говорится в п. 5 ст. 3 всемирных Декларации местного самоуправления, п. 5 ст. 4 Европейской хартии о местном самоуправлении и имеет отражение в Конституции Украины (ч. 3 ст. 143), законах Украины о местном самоуправлении и о местных государственных администрациях.  
Конституция Украины предусматривает возможность «предоставления» органам местного самоуправления полномочий органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 143) и «делегирование» полномочий районных и областных советов местным государственным администрациям (ч. 4 ст.118). Закон о местном самоуправлении перечисляет восемьдесят таких полномочий и около семидесяти - собственных отношении органов местного самоуправления.  
Отдельной группой полномочий органов местного самоуправления как субъектов административного права является их собственные полномочия, благодаря которым эти органы выполняют свои задачи и функции.  
Административно-правовой статус органов местного самоуправления гарантируется государством, охраняется государственными органами, которые могут принять меры по защите прав органов местного самоуправления, например, при обращении этих органов в Кабинет Министров, Президента Украины.  
Другие (кроме органов исполнительной власти) государственные органы  
Субъектами административного права являются - кроме органов исполнительной власти - также другие государственные органы. Они вступают в административно-правовые отношения по поводу выполнения возложенных на них обязанностей и реализации, принадлежащих им прав в сфере государственного управления.  
По общему правилу среди государственных органов, которые не относятся к исполнительной ветви власти, подавляющее большинство участвует в административно-правовых отношениях не напрямую, а через аппарат соответствующих органов. Это касается, прежде всего, органов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры.  
В то же время существует ряд специфических государственных органов, которые в той или иной степени осуществляют права и обязанности в сфере административно-правового регулирования не только через свой аппарат, но и непосредственно, т.е. как собственно органы. К таким органам относятся Национальный банк Украины, Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания, Совет национальной безопасности и обороны Украины, Центральная избирательная комиссия, Представительство Президента Украины в Автономной Республике Крым, некоторые другие органы. 
Исходя из приведенного, административно-правовой статус других (кроме органов исполнительной власти) государственных органов нужно характеризовать, имея в виду две группы субъектов административного права, которые представлены:

во-первых, аппаратом определенных государственных органов,

во-вторых, непосредственно  самими государственными органами, не разграничивая строго административную правосубъектность собственно органа и его аппарата. 
Аппарат Верховной Рады Украины (далее - Аппарат) является органом, осуществляющим правовое, научное, организационное, документальное, информационное, кадровое, финансово-хозяйственное, материально-техническое, социально-бытовое и другое обеспечение деятельности Верховной Рады, народных депутатов Украины. 
В состав Аппарата входят главные управления, управления, отделы, секретариаты Председателя Верховной Рады и его заместителей, секретариаты комитетов Верховной Рады, секретариата зарегистрированных депутатских фракций и групп и другие структурные подразделения. 
Среди ближайших к ветви исполнительной власти и органов Национальный банк Украины является особым органом государственного управления. Его юридический статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации определяются Конституцией Украины, Законом «О Национальном банке Украины», другими законами Украины. Он подотчетен Президенту Украины и Верховной Раде в пределах их конституционных полномочий. 
Национальный банк издает нормативно-правовые акты, обязательные для органов государственной власти и органов местного самоуправления, банков, предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности, а также для физических лиц. 
К важным функциям Национального банка относятся: государственное регулирование деятельности банков (оно осуществляется как непосредственно, так и через созданный им орган банковского надзора); хранения и управления государственными ценными бумагами и другими ценностями; управления в сфере валютных операций (выдача и отзыв лицензий, осуществление плановых и внеплановых проверок, применение мер ответственности к банкам, юридических и физических лиц (резидентов и нерезидентов) за нарушение правил валютного регулирования и валютного контроля). 
Совет национальной безопасности и обороны Украины (далее - Совет) - орган при Президенте Украины. Как самостоятельное структурное образование, она предусмотрена ст. 107 Конституции. Согласно ей Совет является субъектом государственно-управленческого воздействия на органы исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны. Формами такого влияния со стороны Совета определены координация деятельности органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны и контроль за их деятельностью в указанной сфере.

Председателем Совета является Президент Украины. По Конституции  в ее состав входят Премьер-министр, министр обороны, председатель Службы безопасности, министр внутренних дел, министр иностранных дел. Согласно Закону «О Совете национальной безопасности и обороны Украины» ее членами  могут быть руководители других центральных  органов исполнительной власти.