Подзаконные акты в системе нормативных актов РФ

      Конституция Российской Федерации не определяет виды актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти, в силу чего единых форм правовых актов у них нет. На практике министерства чаще всего издают приказы и инструкции, государственные комитеты - приказы и постановления. Нормативными обычно являются инструкции и постановления.

      Акты  министерств, государственных комитетов  и ведомств Российской Федерации могут быть отменены Правительством Российской Федерации.

      Ведомственные нормативно-правовые акты (приказы, инструкции) – это нормативно-правовые акты общего действия, но они распространяются только на ограниченную сферу общественных отношений (таможенные, банковские, транспортные) и они издаются различными министерствами и ведомствами

      Внутриорганизационные (корпорационные) нормативно-правовые акты - это нормативно-правовые акты, которые классифицируются по содержанию, но такое деление условно. Эта условность объективно объясняется тем, что не во всех нормативно-правовых актов содержатся нормы однородного содержания. Существуют акты, содержащие нормы только одной отрасли права (УП, СП, ТП) - отраслевые. Но наряду с отраслевыми имеются нормативно-правовые акты, имеющие комплексный характер. Они включают нормы различных отраслей права, обслуживающих определенную сферу общественной жизни (хозяйственное, торговое, военное, морское законодательство – комплексные нормативно-правовые акты).

      Локальные нормативные акты - самая низкая юридическая сила. Это органы власти и управления субъектов Федерации, решая задачи, которые встают перед ними, и согласно своей компетенции принимают решения, облекая их в правовую форму. Издаваемые ими нормативные правовые акты распространяются лишь на территории соответствующих регионов.

      Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты в форме решений. Управления и отделы исполнительно-распорядительных органов обычно принимают приказы, инструкции. Такие акты являются актами локального значения. Они принимаются также и руководителями предприятий и учреждений. Акты локального регулирования распространяют свое действие только на членов соответствующих организаций, издаются в целях обеспечения взаимодействия своих структурных подразделений, режима труда, отдыха и др.

      Все виды актов, о которых шла речь выше, являются подзаконными актами в том смысле, что должны соответствовать закону, если это предполагается самим законом или вытекает из требования практики управления общественными делами.     
 
 
 
 
 
 

Глава 2.

Подзаконные акты президента РФ. «Делегированное  правотворчество».

      Президент — глава государства, и в соответствии с этим издаваемые им нормативно-правовые акты (указы) занимают следующее после законов место и обязательны и для исполнения на всей территории Российской федерации.

     По  своему правовому статусу, определенному  Конституцией, Президент Российской Федерации является главой государства, издающим распоряжения и указы.

     Распоряжения  издаются Президентом РФ обычно по текущим вопросам оперативного характера и не должны содержать нормы права. Указы Президента РФ могут иметь нормативный характер. Об этом прямо сказано в ст. 115 Конституции РФ 1993 г¹. Нормативными являются, например, указы Президента от 6 марта 1995 г. "Об основных принципах осуществления внешнеторговой деятельности в Российской Федерации", от 23 февраля 1995 г. "О компенсационных выплатах семьям с детьми, обучающимся и другим категориям лиц".

     В соответствии с законом о Правительстве  Российской Федерации Президенту РФ дано право утверждать своими указами положения о министерствах, государственных комитетах и других подведомственных Правительству органах. Эти нормативные указы в случае их издания также будут являться источниками права.  

      Нормативные указы  Президента РФ - подзаконные акты, которые издаются в пределах, установленных конституцией и законами. Вместе с тем указы характеризуются преобладающей юридической силой по отношению ко всем иным подзаконным актам. Юридическая природа указа президента обусловливается прежде  всего тем, что это акт главы государства, являющегося гарантом конституции, прав и свобод человека и гражданина.

           Нормативные указы,  как и законы, следует различать в зависимости от того,  каким президентом они изданы и на какой территории они действуют. На этом основании указы подразделяются на два виды:  указы Президента Российской Федерации и указы президентов республик, входящих в состав Российской Федерации.

      Согласно  части 3 статьи 90 Конституции², указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить ни Конституции, ни федеральным законам; о законодательстве субъектов Федерации ничего не упоминается. Таким образом, можно сделать вывод о высшей юридической силе нормативных правовых актов Президента России в сравнении с законодательством субъектов Федерации. Часть 2 статьи 85 и часть 3 статьи 90 Конституции ³закрепляют соподчиненность актов Президента РФ федеральным законам. В то же время конституционные предписания определяют верховенство указов и распоряжений главы государства и федеральной исполнительной власти в системе законов и подзаконных актов субъектов Федерации.

     В настоящее время проблема указа  Президента РФ и закона в России стоит иначе: вправе ли Президент РФ вообще при отсутствии соответствующего закона регулировать те или иные важнейшие общественные отношения указами? Или указами до принятия соответствующего закона?  

     Указ - это акт главы государства и должен реализовывать полномочия главы государства, но подменять или даже временно замещать закон указ не может, не должен. Иначе нарушается принцип «верховенства закона» и рушится вся иерархия правовой системы, что, разумеется, имеет не только формальные последствия. Кроме этого, формального момента, происходят большие потрясения и в социальной жизни, возникают большие социальные напряженности. 

     2.1. Создание и принятие законов.

      Закон - это нормативно-правовой акт, издаваемый высшим представительным органом государственной власти и обладающий высшей юридической силой.

        Законы "появляются на свет" и включаются в действующее законодательство в результате  сложной деятельности - правотворчества (законотворчества).

      Правотворчество (законотворчество) - это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс право образования, в результате которой, приобретает юридическую сипу и вступает в действие закон.

      Главное звено в правотворчестве (законотворчестве) - принятие законодательным органом проекта, в результате которого он становится законом - документом, имеющим высшую юридическую силу. Особый характер носит правотворчество при проведении всенародных референдумов; здесь закон принимается непосредственно народом.

      Правотворческий процесс осуществляется в определенной процедуре, когда совершаются правотворческие действия.

      Основными правотворческими действиями при принятии законов (их называют также стадиями законотворческого процесса) являются:

      1) законодательная инициатива, т.е. официальное внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленной процедурой. Законодательная инициатива- первая стадия законодательного процесса, т.е. установленного, как правило, конституцией порядка принятия  закона. Влечет за собой обязанность соответствующего законодательного органа рассмотреть данный законопроект на своем заседании.  В соответствии с Конституцией. РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения,

      2) решение компетентного органа  о необходимости издания закона, включение соответствующего предложения в план законопроектных работ, выработка официального законопроекта,

      3) внесение законопроекта в законодательный  орган, принятие его к рассмотрению, обсуждение законопроекта, рассмотрение поправок, принятие в порядке первого, второго и т.д. чтения ("чтение закона" означает обсуждение и. поэтапное принятие его: "первое чтение" - принятие проекта в принципе, как основы будущего закона, "второе чтение" - принятие проекта как закона, "третье чтение", т.е. принятие после внесения дополнительных поправок, редакционной отработки),

      4) принятие законопроекта (обычно в результате "второго чтения" и "третьего чтения"); в соответствии с действующей Конституцией федеральные законы принимаются Государственной Думой, в то же время они нуждаются в одобрении верхней палатой - Советом Федерации (причем закон считается одобренным, если он после внесения в Совет Федерации - а это должно быть, сделано в течение пяти дней после принятия - не был - в течение четырнадцати дней рассмотрен им); процесс принятия закона завершается подписанием закона Президентом Российской Федерации (процедура внесения, рассмотрения, обсуждения и принятия проекта, подписания закона регламентируется Конституцией, особыми законоположениями и регламентом работы законодательного органа).

      Особой  стадией после принятия закона является, его официальное опубликование (обнародование, оглашение, доведение до сведения адресатов). При этом согласно Конституции, опубликование законов обязательно. Это значит, - что неопубликованные законы не применяются. Более того, по Конституции, "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения" (ст. 15).⁴

        Своевременное официальное опубликование  законов, других актов нормативного характера дает возможность ознакомиться с вновь принятым законодательством, с изменениями и дополнениями в действующих актах. А это, в свою очередь, позволяет быстрее перестроить деятельность различных структур в заданном направлении. Важно также, чтобы населению и должностным лицам страны было предоставлено достаточное время для ознакомления и изучения новых законов и других актов нормативного характера, так как соблюдение и исполнение их во многом зависит от того, насколько правильно они понимаются теми, кому адресованы. Общероссийские законы подразделяются на федеральные конституционные  законы  и федеральные законы. Те и другие в соответствии с Конституцией РФ могут приниматься либо всенародным голосованием - референдумом (п. 3 ст. 3 Конституции РФ), ⁵либо Государственной думой ст. 105 (Конституции). ⁶Федеральные конституционные законы принимаются но вопросам, предусмотренным Конституцией, и в порядке, установленном ст. 108 Конституции РФ ⁷нормами ст. 105, 106 и 107 Конституции Российской Федерации. ⁸Основные положения здесь таковы:

      - федеральные, законы принимаются  Государственной Думой; 

      - принятый Государственной Думой  федеральный закон передается  на рассмотрение Совета Федерации;

      - принятый Государственной Думой  федеральный закон считается  одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов (депутатов) этой палаты;

      - федеральный закон, не отнесенный  ст. 106 Конституции ⁹к обязательным для рассмотрения Советом Федерации. считается одобренным Советом Федерации, если он не был рассмотрен им в течение четырнадцати дней со дня поступления;

      - Совет Федерации может отклонить  принятый Государственной Думой  федеральный закон;

      - для преодоления возникших разногласий  при отклонении Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, палаты Федерального Собрания могут создать, согласительную комиссию, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой;

      - Государственная Дума может согласиться  с решением Совета Федерации  об отклонении принятого ею федерального закона и переработать его;

      Государственная Дума может не согласиться с решением Совета Федерации и принять, федеральный закон в ранее принятой редакции, если за это решение проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

      Кроме того, в отношении принятых федеральных  законов Президенту Российской Федерации Конституцией предоставлено право отлагательного вето, реализация  которого приводит к дальнейшему осуществлению процедур в отношении федерального закона, что предусмотрено ч. 3 ст. 107 Конституции¹⁰. В этом случае федеральный закон возвращается в Государственную Думу, которая может согласиться с возражениями Президента РФ и переработать федеральный закон, после чего он подлежит рассмотрению в соответствии с вышеописанной процедурой как вновь принятый. Государственная Дума может не согласиться с Президентом РФ и одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции, если за это будет подано не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Далее федеральный закон поступает в Совет Федерации, который также может одобрить его в ранее принятой редакции большинством (не менее двух третей голосов от общего числа членов палаты), после чего он становится обязательным для подписания и обнародования Президентом РФ. Если же федеральный закон при повторном рассмотрении в Совете Федерации не наберет необходимого числа голосов, рассмотрение его в данной редакции прекращается. Из сказанного можно сделать два вывода. Во-первых, для принятия федерального закона достижение согласия  палат не является в общем смысле необходимым условием: во-вторых, достижение согласия палат становится необходимым условием принятия федерального закона только в случае отклонения его Президентом РФ. В Законе от 25 мая 1994 г. четко решен вопрос о дате принятия федерального закона. Согласно ст. 2 Закона ¹¹датой принятия федерального закона считается день (принятия его Государственной думой в окончательной редакции). Датой принятия  федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами  федерального собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.