Местное самоуправление

Предмет: "Конституционное  право" 

Местное самоуправление

Местное самоуправление.  

Дефиниция «самоуправление», как и большинство терминов в  социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается различно. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано еще в XVII столетии в Англии, оттуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Германии и России. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не существует, и он заменен понятиями «децентрализация» или «муниципальная власть».  

Местное самоуправление понимается по разному. Известный германский государствовед Г. Еллинек определял  местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность госудаственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц».  

Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением  понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением».  

Англичанин И. Редлих местное самоуправление определял  как «осуществление местными жителями или их избранными представителями  тех обязанностей и полномочий, которые  им предоставлены законодательной  властью, или которые принадлежат им по общему праву».  

Существует еще  несколько истолкований местного самоуправления, но все они сводятся к следующему:  

«Местное самоуправление - самостоятельная и под свою ответственность  деятельность населения по решению  непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».  

Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет  

систему управления. С деятельностью местных органов  власти неизбежно сталкивается каждый гражданин. Одна из основных целей местного самоуправления - объединение людей, превращение их в общность с близкими для каждого целями. Местное самоуправление рассматривается как нижний уровень управления, неотъемлемый признак демократического государства.  

Местное самоуправление в России находится в процессе становления, его законодательная  база еще недостаточна и несовершенна, экономические и финансовые ресурсы крайне ограничены, но местному самоуправлению уделяют все большее внимание как одному из атрибутов российской государственности, необходимому элементу демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства.  

ПРАВОВАЯ БАЗА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.  

Понятие и состав правовой базы  

местного самоуправления.  

Правовая база местного самоуправления - это система  законодательных и иных правовых актов, на основе которых функционирует местное самоуправление.  

Правовая база местного самоуправления находится  в начальной стадии своего формирования. Она должна включать в себя систему  федеральных законодательных актов, систему законодательных актов  субъектов Российской Федерации (региональные акты) и, наконец, систему нормативных правовых актов органов местного самоуправления (муниципальные акты). Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является согласно конституции предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, это предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектам Федерации.  

Создание такой  правовой базы будет означать переход  от централизованных методов государственного руководства местными органами к методам правового, организационно-методического и финансового воздействия на систему местного самоуправления.  

Вопросы местного самоуправления на уровне субъектов  РФ закрепляются в конституциях или уставах субъектов РФ, в законах о местном самоуправлении субъектов РФ, а также в положениях, принимаемых местными сообществами.  

Как уже говорилось, понятие местного самоуправления можно  раскрывать в разных аспектах. Во-первых, местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, определяющий систему управления. Этот подход редко закрепляется в нормативно-правовых актах субъектов. Но, например, в статье 1 проекта Закона «О местном самоуправлении в Красноярском крае» говорится, что местное самоуправление в крае составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.  

Во-вторых, понятие  местного самоуправления раскрывается через призму так называемого  деятельностного подхода, рассматривающего местное самоуправление как организацию деятельности граждан. В этом случае местное самоуправление рассматривается как право граждан, местного сообщества и создаваемых им органов на самостоятельное заведование местными делами.  

Достаточно важным представляется закрепление принципов, лежащих в основе правового регулирования местного самоуправления. Большинство субъектов РФ в свои нормативно-правовые акты включает статьи, в которых прямо обозначены эти принципы; в актах других субъектов РФ в явном виде принципы не выделяются, но могут быть выявлены посредством комплексного анализа всех положений (этот подход характерен для тех субъектов РФ, которые достаточно оперативно приняли законы о местном самоуправлении в первой половине 1994 г.).  

В статье 12 Конституции Российской Федерации закрепляется принцип организационного обособления местного самоуправления от органов государственной власти, но четкое территориальное разграничение органов государственной власти и местного самоуправления отсутствует. Поэтому некоторые субъекты РФ считают возможным вводить два вида местного управления:  

местное государственное  управление;  

местное самоуправление.  

В литературе такой  подход стал подвергаться критике. В  частности, И. А. Умнова обращает внимание на попытки сокращения уровней местного самоуправления и предостерегает от подобных решений, указывая на негативные последствия. В связи с этим появилось разъяснение Л. Ф. Болтенковой, в котором говорится, что субъекты РФ в данном случае не нарушают Конституцию РФ. Как организовать управление своими административно-территориальными единицами - это их внутреннее, самостоятельное дело.  

Следует отметить, что вопросы, связанные с территориальными основами местного самоуправления вызывали наиболее острые дискуссии. В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Эта формулировка не поддается однозначному толкованию и порождает разные концепции местного самоуправления. Одни защищают идеи введения одноуровневой системы местного самоуправления, так как в противном случае теряет смысл сама идея самоуправления (если есть двух- или более уровневая система организации управления, т. е. появляются отношения власти и подчинения, то о какой самостоятельности можно говорить?); другие учитывают существующее административно-территориальное деление, которое предполагает наличие такого уровня, как район, и предлагают многоуровневое местное самоуправление; третьи предлагают компромиссный вариант и вводят два уровня местного самоуправления - местное государственное управление и местное самоуправление; четвертые предлагают реформировать административно-территориальное устройство и предусматривают создание новых видов административно-территориалных единиц, таких как волости (Ленинградская область) или сельские округа (Московская область).  

В действительности вопрос о возможности введения двух уровней местного самоуправления не разрешим без изменения существующего административно территориального устройства, без реорганизации административно-территориальных единиц различными способами, что требует тщательного изучения, проработки и учета мнения населения, особенностей исторического и национально-этнического развития.  

Следующий юлок проблем, который вызывает дискуссии, связан с организационными основами местного самоуправления. В статье 3 Конституции РФ закрепляется и  раскрывается принцип народовластия. Единственным источником власти является народ, который осуществляет ее непосредственно или через представительные органы. На основании этого принципа все субъекты РФ определяют формы осуществления местного самоуправления.  

В большинстве  Конституций и Уставов либо непосредственно  в законах о местном самоуправлении закрепляется, что местное самоуправление осуществляется как непосредственно - путем выборов, местного референдума, собрания, - так и через выборные и другие органы местного самоуправления, а также органы территориального общественного самоуправления. Таким образом, система местного самоуправления включает следующие элементы: местные референдумы; конференции, собрания граждан и иные формы непосредственной демократии; местные собрания депутатов или, в зависимости от местных традиций, иные по наименованию представительные органы; исполнительные органы - главы местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления населения.  

При анализе  вышеперечисленных форм следует  отдельно рассматривать формы непосредственной демократии и представительной. Необходимо заметить, что самой природе самоуправления больше отвечают формы непосредственного народовластия, такие как референдум, выборы, сходы, что на деле не всегда бывает просто осуществить. Возможность проведения местных референдумов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов РФ, но степень проработанности этого вопроса различная. Большинство субъектов РФ предполагает существование специального закона о порядке проведения местных референдумов. Самым слабым местом этой формы осуществления местного самоуправления является отсутствие четкой регламентации правовых последствий проведения референдума. Можно обозначить и другие вопросы, которые представляются достаточно важными и требующими правового регулирования: кто может инициировать проведение референдума, какие вопросы могут на не рассматриваться; является ли решение, принятое на референдуме, обязательным для исполнения или просто принимается к сведению; что делать если решение, принятое на референдуме, противоречит действующему законодательству; каков порядок отмены решения (если он есть). В этой связи можно отметить, что зарубежные государствоведы выделяют два вида референдума: обязательный и факультативный. Зарубежная практика предлагает еще одну форму непосредственной демократии - плебисцит. Плебисцит весьма близок к референдуму, но каждый из них имеет свои особенности:  

референдум отличается от плебисцита тем, что голосование  происходит по требованию активной части  населения, изложенной в петиции. Роль органов самоуправления заключается только в его организации. Плебисцит же назначается по инициативе органов местного самоуправления; народу отводится пассивная роль.  

особенностью  референдума является предварительное  обсуждение народными представителями  выносимого на голосование вопроса либо тех или иных мер законодательного порядка, которое по их санкции идет на одобрение всего народа.  

Наибольший интерес  вызывают формы представительной демократии. Обычно обсуждаются такие вопросы: каковы будут органы местного самоуправления, их структура, порядок их взаимодействия, способы их формирования, основания и порядок отзыва и некоторые другие.  
 

Следует напомнить, что местное сообщество само определяет и закрепляет в своем положении  организационно-правовые нормы, местного самоуправления, их структуру, порядок формирования и деятельности. Однако принцип самостоятельности выбора местным сообществом форм реализации местного самоуправления достаточно часто нарушается. Так, в статье 28 проекта Закона «О местном самоуправлении в Красноярском крае» есть конкретные предложения, закрепляющие организацию работы собрания представителей.  

Мировая практика предлагает большое разнообразие организационно-правовых форм местного самоуправления, которое  будет полезно использовать. Можно  лишь констатировать, что при всем богатстве выбора демократическому государству больше отвечают модели, при которых происходят прямые выборы обеих ветвей - и представительной, и исполнительной.  

Еще один важный аспект, который требует правового  регулирования, связан с отрешением должностных лиц местного самоуправления и роспуском представительного органа. Необходимо тщательно продумать процедуру отставки, ее основания. Целесообразно в качестве оснований увольнения от должности рассматривать правонарушения - проступки и преступления. В целом роспуск представительного органа, который для некоторых весьма привлекателен, а иногда и необходим, по своей сути является антидемократичным.  

Если вопросы  отставки должностных лиц обычно проблем не вызывают, то необходимость отзыва депутатов представительных органов дискутируется в некоторых субъектах Российской Федерации, так как роль и место депутата зависит от того, какой мандат он получит - свободный или императивный. Сущность императивного мандата заключается в том, что депутат обязан исполнять волю избирателей; свободный же мандат предоставляет возможность депутату действовать по своему усмотрению. В современной трактовке императивного мандата выделяются три его главных элемента: наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия.