Манифест от 17 октября 1905 года и его назначения

Другой новый раздел Основных законов - "О Государственном Совете и Государственной Думе и образе их действий" (гл. 10) - фиксирует принятые ранее нормы о статусе этих учреждений, отношениях между ними и с верховной властью - монархом. Решающее значение имеет вопрос о контроле над бюджетом. Рассмотрение Основных законов с этой точки зрения не оставляет сомнений в том, что законодательные учреждения - Дума и Совет - вообще не имели права окончательно утверждать бюджет, они могли лишь не принять его в случае несогласия с ним. Но и тогда кризиса в отношениях парламента и монарха не возникает. Если государственная роспись не утверждается Думой к началу сметного периода, подчеркивает закон, то в силе остается принятая ранее роспись, а в случае необходимости министерства получают дополнительные кредиты (ст. 116).

Независимость монарха и исполнительной власти усиливается еще более за счет многочисленных изъятий из того бюджетного законодательства, которое было доступно контролю Думы. Это прежде всего расходы Министерства императорского дворца и средства, предусмотренные особым "Учреждением императорской фамилии" (ст. 14). Ряд полномочий предоставляется верховной власти по получению и распределению государственных займов и чрезвычайных сверхсметных кредитов на потребности военного времени или подготовке к войне (ст. 117, 118). Монарх не терял контроля над армией и ее содержанием даже в случае конфликта с законодательными учреждениями. Если закон о ежегодном наборе в армию и флот не утверждается Думой к определенному сроку (1 мая), то это может быть сделано императорским указом, которым "призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году"(ст. 119).

Исполнительная власть оказывается, таким образом, вне постоянного и действенного парламентского контроля по таким важнейшим направлениям как утверждение бюджета, содержание армии и флота, руководство администрацией. Это четко выражено и в регламентации отношений Думы и Совета министров. Данному вопросу специально посвящен особый раздел Свода законов - "О совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями" (гл. 11). Совет министров в целом и отдельные министры не несут политической ответственности перед Думой или Государственным советом, которые могут лишь обращаться к ним с запросами и жаловаться Сенату и монарху на неправомерность их действий. В свою очередь министры не обязаны давать отчет Думе или Государственному  совету, но имеют право принимать участие в работе этих учреждений и в голосовании, если состоят их членами (ст. 120,121). Изданное тогда же "Учреждение Государственного совета" (23 апреля 1906г.) еще более четко раскрывает характер отношений этого органа с монархом и его правительством .

Согласно буквальному смыслу основного законодательства, Российское государство является самодержавной монархией. Это положение зафиксировано в первой главе Свода законов - "О существе верховной самодержавной власти" (гл. 1). Здесь практически без изменений воспроизводится традиционная формула самодержавной власти, введенная в российское законодательство еще Петром Великим. Монарх юридически обладает всей полнотой власти и наделяется основными атрибутами самодержца. Существенные отступления от этой формулы, позволявшие современникам говорить о конституционных ограничениях, были сделаны в статьях о законодательной власти. Согласно важнейшей из них, "государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной Думой" (ст. 7).

Другим принципиальным ограничением власти монарха является, по-видимому, формальное признание того, что он ни перед кем не несет ответственности, что нашло выражение в принятии принципа контрассигнации его указов (подтверждение воли монарха подписью представителя исполнительной власти, автоматически возлагающей на него ответственность за их соответствие закону). Отныне они "скрепляются председателем Совета министров или подлежащим министром или главноуправляющим отдельной частью и обнародуются Правительствующим Сенатом" (ст. 24). Эти статьи очевидно противоречили формуле о самодержавном характере власти императора. Это фундаментальное противоречие отражало суть политического конфликта при переходе от абсолютизма к конституционной монархии и могло быть разрешено лишь последующим развитием всей политической системы в направлении правового государства .

Остальные статьи этого раздела не только не способствовали этой трансформации, но фактически делали ее невозможной. Даже в области законодательства власть монарха оставалась практически неограниченной. Положение о совместном участии царя и Думы в принятии законов само по себе не означает ограничения его законодательных прерогатив. Если, с одной стороны, законопроект не может стать законом без утверждения его Думой и Государственным советом, то с другой стороны, справедливо и обратное - закон должен для его вступления  силу быть утвержден императором. В то же время он обладает рядом исключительных прерогатив в деле законодательства: это право законодательной инициативы, пересмотра законов вообще и исключительное право почина в изменении Основных законов, наконец, исключительное право утверждения законов (ст. 8-9).

К этому следует добавить право императора издавать в соответствии с законами указы "для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов" (ст. 11). При той неясности, которая, как показал Н. М. Коркунов, традиционно существовала в разграничении законов и указов (различавшихся главным образом процедурой их юридического оформления - через Государственный совет или без него), данная статья открывала широкие возможности по интерпретации принятых законов и их применения администрацией . Наконец, монарх сохранял право объявлять местности на военном или исключительном положении (ст. 15), что давало возможность вывести их из-под действия обычного законодательства. Все эти положения в значительной мере сводили на нет ограничения законодательной власти монарха.

В области исполнительной власти отсутствовало даже и это подобие общественного контроля. "Власть управления, - констатировал закон, - во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского" (ст. 10). Он осуществляет внешнюю политику, объявляет войну и заключает мир, руководит армией и флотом, обладает правом чеканить монету. Наиболее важным в области внутренней политики является право императора назначать и увольнять руководителей высшей администрации - председателя Совета министров, министров и главноуправляющих (ст. 17). Поскольку эти решения царь может принимать без участия Думы и Государственного совета всякая возможность говорить об ответственном министерстве или ответственности высших представителей исполнительной власти перед законодательными учреждениями лишена смысла.

Сходный вывод можно сделать о процедуре контрассигнации, которая (в виде скрепы министрами указов императора) в этой ситуации приобретают лишь формальное значение. Среди других важнейших атрибутов самодержавной власти можно указать на право царя жаловать титулы и другие отличия, распоряжаться непосредственно государственными, удельными и личными имуществами, осуществлять право помилования и смягчения наказаний. Судебная власть осуществляется судами от имени императора. Его особа - "священна и неприкосновенна". Закон закрепляет существующий порядок наследования престола в царствующем императорском доме. Монархическая власть является ядром политической системы, а монарх - фактически - стоит вне системы социального и правового контроля.

Русские конституционалисты начала ХХ в. считали, противопоставление двух типов конституционной монархии: дуалистического и монархического ставит под сомнение саму возможность эволюционной трансформации самодержавия в правовое государство. Они отрицали принципиальный характер различий между двумя типами конституционных монархий. При такой постановке вопроса это противопоставление не имело столь драматического характера, что открывало возможность рассмотрения российской государственности как специфического варианта общеевропейской модели . Более того, стремление вписать Россию (после революции 1905 г.) в контекст европейского конституционализма часто приводило к преувеличениям, когда, например, отечественный вариант конституционной монархии рассматривался как вполне сформировавшийся.

Отсюда вытекала определенная стратегия российского конституционализма, исходившая из опыта борьбы западного либерализма за правовое государство. Главным лозунгом русских (как и германских) либералов стало создание ответственного правительства. Это считалось поворотным пунктом в переходе от мнимого (монархического) конституционализма к подлинно правовому государству (имелась в виду парламентская монархия английского типа). Парадоксальность ситуации в России и других странах со сходными тенденциями развития заключалась в том, что реализация принципа ответственного министерства к системе монархического конституционализма приводила здесь не к ослаблению власти монарха (как в Англии), а наоборот, к ее усилению, что может быть объяснено особенностями положения монархической власти в условиях социального кризиса, переживаемого модернизирующимся обществом. Возникает очень своеобразное соотношение трех элементов политической системы - парламента, правительства и монарха .

Одной из принципиальных особенностей монархического конституционализма является автономность монархической власти, стоящей над парламентом, партиями, и способной проводить независимую от них политику. Наиболее отчетливо это проявляется в кризисных ситуациях, напр., в Пруссии во время конфликта между парламентом и кайзером по проблеме бюджетных ассигнований на армию в начале XIX в., или в России в условиях конфликта между Думой и царем в 1907 г., которые оканчивались роспуском парламента и победой монархического правительства над учреждениями народного представительства. Реализация принципа ответственного министерства не только не ослабила роль монарха, но даже усилила ее. В результате давления парламентского большинства, политических партий и общественного мнения в ответ на непопулярные решения правительства степень ответственности последнего, а следовательно, и зависимость от законодательной власти, естественно возрастают.

Но в отличии от развитых парламентских государств (где вотум недоверия правительству автоматически ведет к его отставке), здесь возникает тенденция к усилению власти монарха, который фактически становится высшим и единственным арбитром в споре парламента и правительства, определяя в конечном счете его курс, назначая и смещая главу и членов правительства. Монарх тем самым становится решающим фактором всего политического процесса, приобретающим в значительной степени характер режима "личного правления". Исследования положения монарха в конституционном государстве (его статуса в обществе, прерогатив в области законодательной, исполнительной и судебной власти, финансовых возможностей, роли в управлении армией, исключительных и почетных прав) позволяет представить, в какой степени российский конституционализм отличался от западноевропейского с точки зрения сосредоточения в руках монарха реальной власти. В центре  внимания при этом вполне оправданно оказывается  прерогатива монарха на  издание в исключительных условиях законов без участия представительных учреждений.

Он стал актуален также и для русского права, будучи введен в него манифестом 20 февраля 1906 года . В основном законодательстве этот принцип «чрезвычайного указа» был сформулирован (в ст. 87) особенно четко: "Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет министров предоставляет о ней государю императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учреждения Государственного совета и Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную Думу в течении первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет".

По аналогии с этим российские основные законы помимо запрещения порядка изменения самого законодательства путем правительственных постановлений оговаривают также невозможность изменения таких законодательных актов принципиальной важности как "Учреждения" Государственного совета и Государственной Думы, а также постановлений о выборах в них. Однако в реальной ситуации неправового режима законодательные нормы могли быть нарушены. К этому следует добавить, что монарх в России (как и в Германии) имел неограниченный контроль над армией. В большинстве западноевропейских стран парламент определял численность армии и бюджетные ассигнования на нее, а также организацию войска. В России согласно основному законодательству 1906 г. (ст. 14) император определялся как державный вождь армии и флота, которому принадлежит верховное командование над всеми сухопутными и морскими силами государства. Для военного и морского ведомств были установлены значительные отступления от общего законодательства, предоставляющие их практически в полное распоряжение монарха.

Особого внимания с этой точки зрения заслуживает ст. 96 Основных законов, дающая право монарху непосредственно принимать и утверждать постановления об организации армии и флота. В положении Совета министров от 24 августа 1909 г. - "О порядке применения  статьи 96 Основных государственных законов" - этот принцип получает расширительную трактовку, сосредотачивая в руках царя законодательную власть над вооруженными силами и право изыскивать средства для их финансирования . Царь объявлял местности на военном или осадном положении, пользовался правом диспенсации (освобождения от выполнения законов) и помилования. Все эти нормы фактически выводили имперскую администрацию и силовые структуры из-под парламентского контроля.

Внешним выражением неограниченного по существу характера власти императора являлось отсутствие скрепы министра на подписанных им законодательных актах. Западноевропейские конституции исходили из обязанности такой скрепы, отсутствие такой скрепы делало закон недействительным с юридической точки зрения. В России, несмотря на указание в законодательстве о необходимости такой скрепы председателя Совета министров или соответствующего министра, данная практика часто нарушалась: законодательные акты монарха, как и в эпоху самодержавия, выходили главным образом за его единоличной подписью. Даже такое распоряжение, как роспуск I Думы от 8 июля 1906 г., было напечатано без скрепы какого- либо министра . Таким образом, принцип отсутствия ответственности монарха (установление которого сопровождается усилением ответственности министров перед законодательной властью) в российском законодательстве не утвердился. "Гарантий законности вообще, гарантии законности актов монарха в особенности, - писал в этой связи Н. И. Лазаревский, - у нас нет почти никаких" .