Конфедерация и межгосударственные образования

     Законодательная власть в конфедерации представлена, как правило, палатами или двухпалатными  собраниями (что тоже может быть) обладают субъекты, а сама конфедерация не имеет законодательной палаты в собственном смысле этого слова. Заменяется эта палата союзным советом  с ограниченными полномочиями. 

     С этой точки зрения конфедерация –  это скорее международно-правовое образование, чем форма государственного устройства.  
Подобная нечеткость в понимании конфедерации объясняется прежде всего недостаточной ее изученностью. Поэтому в учебниках в качестве примера конфедерации обычно приводятся союз североамериканских штатов (1781 – 1787 гг.), Швейцарский союз в ХIХ в. и т. д. Между тем остается предметом дискуссии вопрос о том, можно ли рассматривать в качестве конфедерации Содружество Независимых Государств. В центральные органы конфедерации обычно входят представители всех государств-членов. Решения этих органов принимаются единогласно или квалифицированным большинством и вступают в обязательную силу лишь после ратификации соответствующими государствами – членами конфедерации.

     Сторонники  точки зрения о несамодостаточности конфедеративного устройства апеллируют к тому, что традиционно создание конфедерации исторически предшествовало ее перерастанию в федерацию или ее распаду на отдельные самостоятельные государства. Правовой основой для конфедерации обычно служит союзный договор. Конфедерацией было образование, сложившееся в 1776 г. в Северной Америке на месте бывших английских колоний. В конфедеративных отношениях находились кантоны Швейцарии до 1848 г. Принятие в 1787 г. конституции США и в 1848 г. Конституции Швейцарии фактически означало преобразование этих конфедераций в федерации. Новая Конституция Швейцарии, вступившая в силу 1 января 2000 г., сохранила термин «конфедерация», хотя в российской и зарубежной юридической литературе Швейцария определяется как типично децентрализованное федеративное государство.

     Опыт  истории североамериканской, швейцарской и других конфедераций позволили выделить следующие признаки, характерные для этой формы государственного устройства:

     1. Договорная форма образования  конфедерации. Большая часть конфедераций  была образованна на основе  соответствующих договоров;

     2. Свобода выхода из конфедерации (сецессии). В отличие от федерации,  где попытка сецессии рассматривалась  как мятеж, выход же из состава  конфедерации означает расторжение  договорной связи с союзом;

     3. Конфедерация не обладает суверенитетом,  суверенитет принадлежит государствам, входящим в нее. То есть никакие  решения союзной власти не  имеют силы на территории государства,  входящего в состав конфедерации, без их согласия;

     4. Предметы ведения конфедерации  ограниченны перечнем небольшого  и в целом незначительного  круга вопросов. Это - вопросы  войны и мира, внешней политики, формирование единой армии, общей  системы коммуникаций, разрешение  споров между субъектами конфедераций;

     5. В конфедерации образуются не все государственные органы, а только те, которые необходимы для осуществления задач, выделенным по договорным актам;

     6. В представительных органах конфедерации  делегаты представляют не территориальные  части или население одного  государства, а суверенитет государства;

     7. Постоянно действующие государственные  органы конфедерации не обладают  властными полномочиями. Акты конфедеративной  власти не содержат норм прямого  действия и адресованы к органам  власти субъектов конфедерации;

     8. Субъектам конфедерации принадлежит  право нуллификации, то есть отказа  в признании, либо отказа в  применении актов союзной власти;

     9. Бюджет конфедерации формируется  за счет добровольных взносов  субъектов конфедерации. Правом  непосредственного налогообложения  конфедерация не обладает;

     10. Субъекты конфедерации имеют  право устанавливать таможенные  и иные ограничения, препятствующие  передвижению лиц, товаров, услуг  и капиталов;

     11. Как правило, в конфедерациях  отсутствует единая система денежного  обращения;

     12. Воинские формирования комплектуются  субъектами конфедерации, причем  нередко сохранялось их двойное  подчинение государственным органам  конфедерации и ее субъектам.

     13. В конфедерации нет союзного  гражданства.

     Конфедеративная форма государственного устройства может служить основой для  образования суверенных унитарных  или федеративных государств.

     Существует  мнение, что конфедерация может стать  со временем весьма распространенным явлением. Алексеев С.С. пишет: "Не исключено, однако, что конфедерация (и даже конфедеративное государство) окажется в будущем конструктивной моделью  государственного устройства, в особенности  в условиях, когда распадаются  государства имперского характера, имевшие внешние атрибуты федерации, такие, как СССР, Югославия".

     Таким образом, конфедерация представляет собой союз независимых государств, которые объединяются на основании договора о координации действий по ограниченному кругу вопросов, чаще всего в области обороны, внешней политики, единой системы почтовой связи и таможенных тарифов, но при этом полностью сохраняют свой суверенитет, членство в ООН и других международных организациях. Органы конфедерации обычно не имеют прямой власти по отношению к образующим ее государствам и в большинстве случаев принимают свои решения на основе консенсуса между заинтересованными сторонами, причем фактически эти решения вступают в силу лишь после их ратификации органами власти соответствующих государств. Единой правовой, а также налоговой системой конфедерация, как правило, не обладает, однако может создавать единое экономическое пространство, вводить единую валюту и институт единого гражданства. 

1.2 Различия конфедерации и федерации в рамках федерализма.

     Интересно также рассмотреть различия конфедерации и федерации в рамках федерализма.

     Федерализм  является родовым понятием и включает в себя несколько подвидов. Первый из них (именно его, как правило, имеют сегодня в виду, когда говорят о федерализме) – федерация (federation) – представляет собой форму организации государственной власти, главные принципы которой были сформулированы отцами-основателями Соединенных Штатов в Конституции 1787 г. Федерация предполагает учреждение единого центрального правительства, а составляющие ее единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом. Полномочия центрального правительства делегируются ему населением всех составляющих единиц. Оно имеет прямой выход на граждан страны и верховную власть в сферах, отнесенных к его компетенции. Для роспуска федерации требуется согласие всех или большинства входящих в нее единиц. К классическим современным федерациям Д. Дж. Элейзер относит США, Швейцарию и Канаду.

     Второй  подвид – конфедерация (confederation) – был общепризнанной формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном устройстве объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свои суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительством, которое может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации каких-то ее членов не требуется согласия остальных — подобное право фиксируется при заключении изначального конституционного соглашения. Классические образцы конфедерации — Ахейский союз и Республика Соединенных провинций. Лучшим примером современной конфедерации, по мнению Д. Дж. Элейзера, может служить Европейский Союз.

     При этом конфедерация  отличается и от иных подвидов федератизма: например, от асимметричных взаимоотношений между федерированным государством и более крупной федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза является сохранение федеративным государством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием. В Соединенных Штатах подобное устройство называется «содружеством» («commonwealth»). Именно таким образом по строены взаимоотношения этой страны с Пуэрто-Рико и Гуамом.  Добавим, что с этой точки зрения и СНГ также вписывается в эту систему как взаимоотношения России с иными бывшими республиками СССР – и становится понятно нежелание ряда бывших республик участвовать в содружестве, где центральным государством является Россия. Ведь, с этой точки зрения, commonwealth ущемляет гордость меньшего государства. Поэтому логичней было бы с политической точки зрения позиционировать СНГ как конфедерацию.

     Четвертый подвид – ассоциированная государственность (associated statehood) – сходен с описанным выше в той же степени, в какой конфедерация сходна с федерацией. И в том, и в другом случае отношения асимметричны, но при ассоциированной государственности федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой, и в конституции, оформляющей взаимоотношения сторон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними уз при каких-то специально оговоренных условиях. Подобного рода взаимоотношения установлены между Соединенными Штатами, с одной стороны, и Федерированными Штатами Микронезии и Маршалловыми островами — с другой.

  Помимо уже названных, существуют и другие — квазифедеративные — формы, в том числе:

1) унии (например, Соединенное Королевство  Великобритании и Северной Ирла ндии);

2) лиги (например, Ассоциация государств  Юго-Восточной Азии);

3) кондоминиумы (например, Андорра под совместным  протекторатом Франции и Урхельского епископа (Испания);

4) конституциональная  регионализация (например, Италия);

5) конституциональное  самоуправление (например, Япония).

     Раз возникнув, большинство федеративных систем могут, используя какие то специально установленные конституционные процедуры, включать в свой состав новые единицы. Правда, в конфедерациях «старого образца», образованных из ранее независимых политий, набор входящих в систему членов чаще всего определялся изначально; случаи, когда в уже готовое объединение входили новые члены, были крайне редкими. Однако другие федеративные образования и, особенно, конфедерации «нового типа» создаются на основе скорее сети соглашений, чем единовременного акта объединения. Так, в частности, создавались Европейский Союз и Вест-Индийская Федерация. Аналогичным образом в средние века и на заре нового времени строилась Швейцария, в XIX в. сменившая — путем заключения новой конституционной «сделки» — свое конфедеративное устройство на основе сети соглашений на федеративное. Движется ли Европейский Союз в том же направлении или нет, сказать пока трудно, однако если его цель — сохранение конфедеративного (или равноценного конфедеративному) устройства, его сегодняшняя политика использования сети соглашений представляется вполне удачной.

     Не  исключено, что гораздо больше шансов на успех имеют конфедерации разноэтнических государств. Полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской войны, полиэтнические конфедерации — лишь угрозу распада на составные части. 

     Например, содружество – это весьма редкое, еще более аморфное, чем конфедерация, но, тем не менее, организационное  объединение государств, характеризуемых  наличием общих признаков, определенной степенью однородности.

     Таким образом, можно заключить, что вопрос о самодостаточности конфедерации как формы государственного устройства на сегодняшний момент является весьма спорным. Граница между федерацией и конфедерацией, безусловно, размыта. Условно конфедерацию можно определить как временный юридический союз суверенных государств, созданный для  обеспечения их общих интересов.  
При конфедеративном устройстве государства – члены конфедерации – сохраняют свои суверенные права, как во внутренних, так и во внешних делах. Конфедерации исторически могут быть этапом в образовании единого государства (например, США и Швейцария на начальных этапах были конфедеративными союзами). Конфедерация не обладает суверенитетом, так как создаваемые союзные органы лишь координируют деятельность входящих в конфедерацию государств и только по тем вопросам, для решения которых они объединились.

                  ГЛАВА 2. МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЕ  ОБРАЗОВАНИЯ 

     Межгосударственные  образования я хотел бы разобрать  и показать особенности этого  вида конфедеративных государств на примере Содружества Независимых  Государств (далее СНГ) и роли в  нем России.

Распад  в 1991 году СССР не выстроил каменных стен на границах бывших союзных республик. Объективные законы исторического  развития оказались сильнее амбиций  политиков. Россия с ее огромными  материальными и людскими ресурсами  стала центром экономической  интеграции, желанным потребителем неконкурентоспособной  на мировом рынке продукции стран  «ближнего зарубежья». Политический авторитет России позволяет ей с  большими или меньшим успехом  осуществлять миротворческие операции в горячих точках бывшего союза, выступать посредником в мирных переговорах между воюющими государствами.

     Взаимоотношения с «ближним зарубежьем» подвержены влиянию как внутренних, так и  внешних факторов. Сиюминутные политические выгоды от предвыборных обещаний вернуть  прежнюю спокойную жизнь в  рамках СССР, решить одним махом  проблему соотечественников в других республиках оборачивается недоверием со стороны соседей, желанием заручиться поддержкой более сильных стран  на случай непредсказуемого развития событий. При этом не остаются в стороне  и другие страны. Включение ими  в сферу своих интересов государств-участников СНГ становится причиной острых дипломатических  конфликтов. Тем не менее, Россия продолжает сохранять свое главенствующее положение  в СНГ и дальнейшее развитие событий  в этой области во многом зависит  от мудрости, терпения и гибкости политики нашего государства.