Государственное устройство Российской Федерации на современном этапе

       Федерация, как и другие формы государственного устройства, имеет общие принципы организации и функционирования, независимо от того, в какой стране она существует и как именуется. Конституционные формы федеративного государственного устройства имеют разные наименования: штаты, союз, содружество и т.п. Здесь возникает вопрос: ведут ли различия в предметах ведения и полномочиях федеральных органов и субъектов федерации в США, Швейцарии, Канаде, Австралии и в ряде других стран наряду с другими особенностями федерализма к возникновению разных моделей федерализма. И правомерно ли в этой связи классифицировать федерализм на "централистский". "децентралистский", "дуалистический", "тоталитарный", "этнический" и т.п. Правы, видимо, те авторы, по мнению которых "федерализм есть федерализм" и ничего больше. Единственной "моделью" федерализма является федерализм⁶.

       Сторонники различных моделей федерации ссылаются на международный опыт конституционной регламентации федеративных отношений. Так, Е.Р. Кастель на основе анализа истории германского федерализма делает вывод о том, что "мировой опыт существования федеративных государств выявил разновидности федерализма: "классический", "дуалистический", "монархический", "республиканский", "кооперативный", "исполнительный" и т.п.⁷

       Говоря  о модели "дуалистического" федерализма, он разъясняет, что эта модель охватывает два уровня власти, каждый из которых в пределах своих полномочий независим от другого. По мнению В.Г. Вишнякова⁸, суть проблемы федерализма заключена не в формуле ст. 73 Конституции РФ, в которой говорится, что "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти": она выражена в ч. 2 ст. 76 Конституции, которая гласит, что "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Проблема сочетания принципов федерации и разграничения полномочий между органами власти федерального центра и субъектов Федерации, взаимного их уравновешивания и взаимодействия в десятки раз нужнее, сложнее, конкретнее и в то же время конструктивнее, чем общие рассуждения об "уровнях власти", "независимости" одного уровня власти от другого в "пределах полномочий" и др.

       Впрочем, такие рассуждения позволяют  сделать вывод о том, что, например, "дуалистический" федерализм не предполагает обязательного объединения субъектов федерации в единое федеративное государство. Но может ли возникнуть федеративное государство без объединения его государственных образований в единое федеративное государство? Бесспорно, что федеративное государство может иметь разные уровни власти, но существуют они в системе единого государства. "Дуалистический" федерализм, т.е. "федерализм в федерализме" ведет к разрушению этой системы, подрывает, с нашей точки зрения, фундаментальные свойства феномена государства как единого системного целого. Не лучше обстоит дело и с так называемым "этническим" федерализмом. Федерализм может быть только территориальным, как и любое государственное или административное образование. "Этнический" федерализм провоцирует претензии со стороны представителей одной из национальностей на исключительный статус в вопросах власти, собственности, природных и иных ресурсов и ущемляет права остального (как правило, преобладающего в большинстве субъектов Федерации) населения. Республиканская государственность не есть привилегия "коренной" нации. Однако именно на этой основе возникли теории "асимметричной" федерации.

       "Асимметричность"  в федерации возникает в результате  заключения двусторонних договоров  между субъектами и федеральными  органами государственной власти, устанавливающих тот или иной различный объем полномочий субъектов федерации. Но такая "асимметричность" не влечет за собой изменения "симметричности" конституционного статуса субъекта федерации, т.е. их конституционно-правового равноправия как главного принципа федерализма⁹.

       Выше  отмечалось, что ч.1 ст. 5 Конституции  РФ провозглашает равноправие субъектов Российской Федерации. Между тем, они объективно неравноправны по целому ряду причин. Прежде всего вследствие различия в их правовом статусе: республики, согласно части 2 той же статьи, признаются государствами, имеющими собственные конституции, в то время как края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа государствами не являются и имеют не конституции, а уставы. При этом следует отметить, что практически все конституции и уставы субъектов Федерации в той или иной (зачастую в значительной) степени противоречат Конституции России. По мнению Е.Н. Сидоренко, "наиболее опасным фактором, способствующим разрушению единого правового пространства на территории страны, можно считать принятие субъектами Федерации актов, противоречащих Конституции и федеральным законам"¹⁰.

       Кроме того, неравноправие существует в  силу ч.3 ст.11 Конституции РФ и сложившейся на ее основе конституционной практики. Часть 3 названной статьи гласит: "Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". В этом положении кроется внутреннее противоречие, безусловно провоцирующее неравноправие субъектов Федерации между собой, а также их противостояние с центром. Как известно, договоры между федеральной властью и властями субъектов Федерации далеко не равнозначны в том смысле, что наделяют различных субъектов существенно разным объемом прав и обязанностей. Зачастую содержание таких договоров обусловлено весьма субъективным отношением руководителей центра к региональным руководителям. Тем самым, нарушается ч.4 ст.5 Конституции, провозглашающая: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской федерации между собой равноправны".

       В нарушение этой же конституционной  нормы принимаются многочисленные федеральные законы, постановления Правительства РФ, устанавливающие особенности правового положения различных субъектов Федерации в тех или иных сферах их деятельности.

       Причин (или оснований) нарушения конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации множество. Нет необходимости продолжать их перечисление в настоящей работе, поскольку соответствующий подробный (если не исчерпывающий) перечень дается в книге М.В. Золотаревой "Федерация в России: проблемы и перспективы"¹¹. Ясно одно, и юридически, и фактически мы имеем парадоксальное "неравноправное равноправие" субъектов Федерации. В том числе, а может быть и в первую очередь по этой причине существует реальная опасность распада единого российского государства на "удельные княжества". Выход из создавшейся ситуации, с нашей точки зрения, один: создание Федерации, состоящей из однопорядковых и действительно равноправных (де-юре и де-факто) субъектов¹². Для этого можно осуществить ряд мер.

       1. Всем без исключения субъектам  Федерации необходимо предоставить единый правовой статус. Так называемые "сложнопостроенные" субъекты в этой связи должны будут утратить качество таковых. "Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, - совершенно справедливо замечает В.Е. Чиркин, - представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике"¹³.

       В контексте возможного приобретения в будущем субъектами Федерации единого правового статуса некоторые исследователи не без основания предлагают их укрупнить и сформировать, в частности, такие субъекты, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Черноземье, Большая Волга, Центральная Россия, Поморье, Урал, Дальний Восток и т.д.¹⁴. На наш взгляд, подобного рода предложения в принципе оправданы. Чрезмерное дробление страны, перешедшее в ныне действующую Конституцию "по наследству" от прошлого, негативно отражается на эффективности централизованного управления. Известным шагом на пути преодоления этого недостатка является создание семи федеральных округов.

       2. Целесообразно выбрать единое  наименование для всех субъектов  Федерации - может быть, губерния.

       Что касается национальной специфики тех  или иных субъектов Федерации, то она должна быть выражена в национально-культурных формированиях, объединяющих лиц соответствующих национальностей, не только компактно проживающих в том или ином регионе, но и на территории всей страны¹⁵.

       Всем  субъектам Федерации следует  предоставить право принимать свои Уставы (а не Конституции), которые, разумеется, должны полностью соответствовать Основному Закону России.

       3. Необходимо конституционно зафиксировать  общие и единые принципы взаимоотношений федерального центра с регионами, равно как и общие и единые принципы порядка формирования, организации и функционирования представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

       4. В Основном Законе страны целесообразно  закрепить положение о том,  что разграничение предметов  ведения и полномочий между  органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется исключительно настоящей Конституцией. Заключение каких бы то ни было договоров и соглашений между федеральным центром и субъектами Федерации не допускается, ибо это чревато превращением страны в некую "договорную конфедерацию". В случае закрепления в Конституции РФ данного положения Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий сразу же теряют юридическую силу.

       5. В Конституции РФ имеет смысл также специально предусмотреть норму, согласно которой субъекты Федерации суверенны только в своих внутренних делах, то есть в том, что отнесено к их ведению. Здесь мы полностью солидарны с С.А. Авакьяном. "Этим самым, - пишет он, - будет положен конец заведомо спекулятивным трактовкам суверенитета субъекта Федерации как возможности абсолютной внешней их самостоятельности, чего нет и заведомо не может иметь места в федеративном государстве"¹⁶. В этой связи трудно не вспомнить более чем неосторожное предложение бывшего Президента РФ субъектам Федерации взять себе столько суверенитета, сколько они смогут "проглотить", которое спровоцировало некоторых лидеров регионов на необоснованные, антиконституционные притязания на полную независимость от центральной государственной власти. "Когда Б.Н. Ельцин заявил: "Берите себе суверенитета, сколько можете", - отмечает М. Лесаж, - он забыл добавить: в рамках конституции, в рамках федерации"¹⁷.

       6. В целях преодоления существенных  коллизий, возникающих во взаимоотношениях между центральной властью и субъектами Федерации, восстановления конституционной законности на территории всей страны, следует предусмотреть в Основном Законе возможность применения института федерального принуждения. Для этого необходимо определить и конституционно закрепить исчерпывающий перечень оснований, по которым допустимо использование названного института, порядок принятия решения о необходимости его применения и систему соответствующих мер.

       Конфедеративная форма государственного устройства – это объединение государств, как правило, на договорной основе, для достижения определенных целей (экономических, политических, социальных и др.), позволяющая создать наиболее благоприятные условия для деятельности этих государств. Эти цели могут носить как временный, так и постоянный характер¹⁸. Так, страны Европейского экономического сообщества в своем общении преследует прежде всего экономические цели, причем эти цели относятся к разряду постоянных: обеспечение наиболее благоприятных условий для движения товаров, перелива капитала, денежного обращении и т.д. Конфедерация в отличие от федерации – это не союзное государство, а как правило, союз государств, но вместе с тем представляющий некое государственное образование, объединение.

       Для достижения поставленных целей в конфедерации создаются необходимые органы управления. Финансовые средства, требуемые для ведения общих дел, объединяются добровольно. Размер их устанавливается по соглашению.

       Порядок вступления в конфедерацию и выхода из нее определяется входящими в нее государствами и основан на принципе добровольности и согласии всех ее членов. Выход из конфедерации носит более простой характер, нежели выход из федерации. Он может производиться и на основе одностороннего волеизъявления, имеющего, однако, правовую базу.

       Субъекты  конфедерации являются полностью самостоятельными государствами. Ограничение их суверенитета касается только тех сторон деятельности, которые стали предметом их добровольного объединения. Только интересующие всех субъектов конфедерации вопросы могут также стать предметом нормоустановительной деятельности конфедеративных органов.

       Содружество – это весьма редкое, еще более  аморфное, чем конфедерация, но тем не менее организованное объединение государств, характеризуемых наличием общих признаков, определенной степенью однородности.